第七章 政策建议

本书的发现和结论主要包括以下五点。第一，从省域层面看，我国科技资源呈现四大特征：一是我国科技资源区域差异较大，东部地区是科技资源综合指标最高；二是与科技资源数量水平相比，我国科技资源质量水平区域差距更大；三十大部分省份科技资源优势转化为经济优势，但部分省份科技资源与经济发展水平间呈现负相关关系；四是国家级人才和科研机构是影响科技资源质量差距的主要因素。第二，科技资源对经济增长存在显著的正向影响，其中包括直接影响，通过影响产业结构、信息化等因素产生的间接影响。第三，科技资源存在辐射效应，北京、江苏、上海、广东、浙江、辽宁、安徽、四川、山东、福建的科技资源集聚度为正数，而其他各省市科技资源向外省的辐射能力较弱。第四，进口贸易造成的科技资本外溢对全要素生产率有显著的促进作用，尽管这一作用不像国内科技资本那样明显，科技资本储备越高的国家生产力也越高，但其创新也会推动其他地区的增长。根据以上发现，现提出如下政策建议：

一、总体改革与区域突破相结合，促进创新要素提质增效和布局优化

第一，政府科技资源配置应遵从市场和创新规律。政府在科技经费、人员和设备设施等投入上应坚持市场导向，让资源流向最能发挥作用，最能实现经济和社会效益的地方。科学、慎重地制定涉及科研人员、科研机构和高校等创新要素布局调整的规划和政策。防止因违背市场和创新规律形成“科技资源孤岛”，导致资源浪费、人员流失、水平下降。要有针对性地支持欠发达地区提升本地创新能力。重点支持为本地中小企业提供技术支持和服务的共性技术平台，以及有当地特色的科技资源平台建设。

第二，以区域创新体系改革为突破口，支持有条件地区率先实现创新驱动发展。可以考虑在广东、江苏、浙江和北京等创新要素集聚地，系统推进区域创新体系改革试点。改变以往创新试点主要围绕科技体制，就个别政策先行先试的做法。以实现区域创新环境与国际接轨为目标，授权试点地区在科技体制、知识产权、高等教育、科研院所、人才流动、国际合作等方面进行综合改革。通过改革开放培育中国未来的创新中心，促进有条件地区率先实现创新驱动发展。

第三，欠发达地区区域创新体系建设刻不容缓。广东和浙江等省份的经验表明，创新资源先天禀赋的不足并非制约区域经济发展的关键障碍。地方政府可以通过努力完善创新环境，持续加大创新投入，逐步形成有本地特色的创新要素吸引力和创新基础。地方政府应当担负起创新环境建设第一责任人的角色，积极弥补区域创新体系短板，营造留住、吸引、活跃创新要素的软硬件环境，

培育区域可持续发展的新动力。

二、合理配置科技资源,加强科技资源的流动与共享

虽然我国科技资源的投入产出逐年增长,但受到经济发展水平等因素的影响导致各地区科技资源投入产出水平差距较大。东部地区由于其雄厚的经济基础,优质的科研环境和工作待遇以及更多的发展机遇吸引了更多的科技活动人员,同时由于政府以及企业社会对科技创新的重视和普及程度,其财力资源投入也一直远远高于中西部和东北地区,从而促进了科技产出的增加,而中西部地区经济欠发达,科技创新意识普及度不高,科研环境和待遇较差,政府和企业的支持力度不够,影响了科技产出的增加,东北地区则受到传统观念影响,科技创新意识不强,高技术产业发展缓慢,影响了科技资源的合理配置。因此政府一方面应该根据各区域和地区的配置状况合理科学地配置科技资源,建立完善的多元化投资体系,有针对性的加大对资源投入不足的地区的人力和财力资源投入,减少投入兀余地区的资源投入,同时改善配置比例,调整生产规模,减少资源浪费同时提高科技资源配置效率；另一方面,政府应在各地区、各机构之间建立资源的共享机制,促进已投入资源在各地区、各机构之间的合理流动与共享,使资源能在各地区均衡配置。

具体措施可包括：制定推进科技资源开放共享的管理办法，编制科技资源开放共享目录。制定国家大型科研基础设施向社会开放的改革方案，出台国家重大科技基础设施管理办法，提高高校、科研院所科研设施开放共享程度，鼓励国家科技基础条件平台对外开放共享和提供技术服务。建立国家科技管理信息系统，继续推进科技计划（专项）信息的互联互通，实现系统集成。推动建立中央财政科研项目数据库，实现科研信息开放共享。完善国家科技报告制度，着力扩大国家科技计划科技报告试点范围，推动部门、地方开展科技报告工作。

三、优化科技人力资源配置结构，吸引高端人才和先进技术

随着科技全球化的深入发展，使储备和发展人力资源特别是科技人力资源对于一国综合实力的提升乃至全球科技水平的进步有了更加重要的意义。科学技术知识在当代经济发展和综合国力提升中的决定性作用，使各国日益认识到科技人力资源的重要性，科技人才也相应地成为各国激烈争夺的焦点，而科技人才的跨国流动又进一步加剧了科技人力资源全球分布的不平衡。科技技术人才越来越多地流向?OECD?国家，特别是美国、加拿大、澳大利亚等国家在最近的?20?年里始终保持着吸引科技人力资源大量涌入的态势，甚至欧洲各国也开始经历不同程度的科技人才缺失、科技人力资源老龄化等问题，而亚洲、大洋洲、非洲等地则面临着严重的人才流失现象。在这种情况下，世界各国普遍采取有力措施，增加研究开发投入，加大科技人力资源培养力度，吸引本国流出的科技人力资源回流，并千方百计地争取他国科技人力资源流入本国，科技人力资源的全球竞争日趋激烈，流动越来越频繁。?

中国是一个科技人力资源大国，也是一个科技人力资源规模迅速扩张的国家。在科技人力资源全球竞争日益激烈的情况下，我们首先要提高科技人力资源的培养质量和水平，优化配置结构，建立健全相关制度环境，为科技人员创造良好的工作生活环境，让他们充分发挥作用。同时，面对激烈的国际竞争，我们既要积极参与到全球科技人力资源的流动之中，在当今世界科技发展的主要方向上与世界科技发展的主要地区以及研究机构建立起全面而深刻的人员联系，同时也要有选择、有针对性地推动这种人员联系的双向交流，建立起动态互动的双向交流机制，满足我国经济社会飞速发展的紧迫需要。另一方面,中西部地区由于地理因素和经济发展限制,东北地区处于老工业转型阶段,对外开放程度不够高,政府应采取相应措施,在扩大地域开放的同时,增加与国外科技活动者以及相关企业的交流,促进先进理念和技术的引进,提升科技人力资源质量。

具体措施可包括：一是改进科技人才选拔使用机制。完善科技人才使用管理体制，创新科技人才选拔和使用机制。推动落实事业单位用人自主权，完善国际人才使用机制；二是健全科技人才评价激励机制。实行科技人才分类评价，建立以能力和贡献为导向的评价和激励机制。建立科学的人才分类评价标准体系，健全科技人才评价流程与制度体系，推动形成体现增加知识价值的收入分配与激励机制；三是创新科技人才服务保障机制。建立和完善科技人才服务体系，构建统一开放的科技人才市场，建立健全专业化、行业化的科技人才公共服务体系，拓展科技人才服务新模式。

四、重视企业科技活动,加快发展高新技术产业

我国R＆D人员全时当量主要分布在规上工业企业,R＆D经费内部支出也是规上工业企业支出最多,同时我国科技财力资源来源也主要来自企业,这说明企业在我国科技活动中占据了十分重要的角色。因此,政府应该持续重视企业在科技资源配置中的主体地位,鼓励企业对科技活动的投资,加大对企业开展科技活动的资金和政策支持,同时还应加强对中小企业的重视,鼓励中小企业积极参与科技活动,加强创新意识,促进科技活动在企业环节的完整性；企业应该改善自身科技资源配置机制,合理分配人力资源投入以及资金投入,注重加强理念创新和技术创新,提高科技资源配置效率,促进企业进一步发展。另一方面,高新技术产业是推动经济发展的动力,代表着一个国家的综合实力,反映了这个国家的创新能力,与科技资源配置效率紧密相关,加快发展高新技术产业,合理配置高新技术产业科技资源,鼓励和支持高新技术企业发展高新技术产品,对于提升我国科技资源配置效率有显著的促进作用。

具体措施可包括：加强国家对高新技术产业的政策支持要加速高科技产业开发的立法,加强对高新技术研究开发和成果商品化、产业化的宏观引导,并且从金融税收方面给予高新技术产业有力的支持,如建立健全风险基金和贷款担保基金制度,强化对传统产业高新技术化的税收优惠力度。提高企业自主技术开发能力,使企业成为技术创新的主体，政府应通过转变职能,制定有关政策,为企业营造强化技术创新意识和行为的外部激励约束机制。企业应通过多种方式转变观念,逐步培育技术创新意识和能力。政府应采取切实有效措施,增加R&D经费投入。要引导全社会多渠道、多层次增加科技投入。要形成以财政投入为引导、企业投入为主体、银行贷款为支撑、社会集资和引进外资为补充、优惠政策作扶持

的全社会科技投入体系。

五、继续完善科研活动基础设施建设

成为世界科技强国，成为世界主要科学中心和创新高地，必须拥有一批世界一流科研机构、研究型大学、创新型企业，能够持续涌现一批重大原创性科学成果。党的十八届五中全会提出，要在重大创新领域组建一批国家实验室。这是一项对我国科技创新具有战略意义的举措。要以国家实验室建设为抓手，强化国家战略科技力量，在明确国家目标和紧迫战略需求的重大领域，在有望引领未来发展的战略制高点，以重大科技任务公关和国家大型科技基础设施为主线，依托最有优势的创新单元，整合全国创新资源，建立目标导向，绩效管理、协同公关、开放共享的新型运行机制，建设突破型、引领型、平台型一体的国家实验室。这样的国家实验室，应该成为攻坚克难、引领发展的战略科技力量，同其他各类科研机构、大学、企业研发机构形成功能互补、良性互动的协同创新新格局。

同时，鼓励科学数据和科技资源实现地区间交流共享，扩大开放机制。要通过行政引导、利益调控等手段形成健全有效的共享机制，要积极鼓励国家与地方合作，通过联合资助、风险共担等方法推进科研机构共同开展科学研究，消除封闭和条块分割。鼓励科研单位之间、高校之间以及科研单位及高校之间相互合作、减少重复、最大可能地做到科技资源的合理、有效利用。另一方面，利用信息化手段和现有通信条件，逐步建立全区科技资源共享网络，包括专业数据库网络、科研教学机构网络、人才队伍网络、科学数据网络等,加强科技资源共享的条件平台建设。

六、完善产学研结合机制,促进科技产出高效转化

加快科技成果向现实生产力的转化过程,强化科技成果转化的运行机制和国家对科技成果转化的调控、导向机制。对部分有重大经济价值的科技成果,实行指导性开发、推广,提供一定的政策保障。积极探索社会主义市场经济条件下产学研合作的模式,把科研成果转让置于科技与经济结合的过程中,提高科研的效益与效率。

企业、高校和科研机构的有效结合是将高校与科研机构的科技创新成果转化成经济产出的重要途径,其中高校和科研机构通过科技研发和创新得到知识产出,而企业则通过技术创新将知识产出转化为经济产出,将科技理论转化为服务于社会的实践,同时经过验证,产学研结合水平对促进我国科技资源配置效率有显著的正向作用,因此,政府应该逐步完善产学研结合机制,合理统筹协调之间的关系。政府应根据高校和科研机构的实际需求,配置人力资源和科研经费,支持科技研发,改善科技资源管理机制,避免资源浪费；企业应该加强创新意识,与市场需求相结合,促进科技产出向高效率和高质量发展。只有将产学研有机结合,才能促进科技资源配置效率的提升,才能推动科技活动的良性循环发展。

具体措施可包括：一是完善促进科技成果转化的政策措施，对高等学校、科研院所等国有事业单位科技成果的处置权、收益权方面制定激励措施。二是完善有关科技成果转化的投融资政策，充分利用创业投资资本市场、信贷担保、科技保险等方式，围绕着产业链来部署创新链，围绕着创新链来完善资金链。三是促进产学研结合的机制创新，明确企业、科研机构、高等学校在成果转化中的职能定位，健全产业技术创新联盟的组织模式和运行机制，在产学研机制之间要形成一个合理的成果转化、利益分享机制。四是加快建立协同创新机制。深化科研院所改革和高校科研体制改革，推动建立权责清晰、优势互补、利益共享、风险共担的产学研紧密合作机制。加强知识产权运用和保护，引导科技成果转化各类主体建立利益共享、风险共担的知识产权利益机制。