第四篇 农村改革政策

（一）统筹城乡发展

1.如何理解统筹城乡发展的科学内涵？

统筹城乡发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划、综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，实现共同繁荣。

统筹城乡经济社会发展的实质是给城乡居民平等的发展机会，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差距、工农差距和地区差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展，促进城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构”转变。一句话，统筹城乡发展，就是让城里有的农村也有，让城里人过的好生活农民也一样能享受，农村与城市齐步前进。

统筹城乡发展，包括以下几个方面的具体内容:一是统筹城乡发展思路；二是统筹城乡产业结构调整；三是统筹城乡规划建设；四是统筹城乡配套改革；五是统筹国民收入分配；六是统筹行政管理体制。

党的十八届三中全会明确提出，要促进城镇化和新农村建设协调推进。因此，城乡规划要统筹考虑，城镇化要带动新农村建设，而不能取代新农村建设，所谓“去农村化”。城乡一体化不是城乡同样化，新农村应该是升级版的农村，而不应该是缩小版的城市。城镇和农村要和谐一体，各具特色，相互辉映，不能有巨大反差，也不能没有区别，否则就会城镇不像城镇，农村不像农村。一些地方在推进城镇化过程中的某些“去农村化”的做法，是不符合中国国情的，也是不符合城乡统筹发展原则和大国现代化规律的。

2.建设社会主义新农村的基本要求是什么？

建设社会主义新农村的基本要求：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。

生产发展，就是要以农业结构调整为主线，促进生产发展。要加快农业结构调整，发展特色经济，培植新的优势，促进农民增收；要加快推进农业产业化经营，着力培植规模企业、龙头企业和产业特色，注重投资强度，大力招商引资，不断提升农村经济发展水平、发展质量。

生活宽裕，就是以建立农民增收长效机制为重点，促进农民生活宽裕。要调整所有制关系，进一步完善土地流转机制，提高土地规模效益;要调整劳动关系，完善户籍管理制度，转变农民身份，建立平等的就业准入制度，健全劳动就业体系和服务网站，强化劳动保障监督力度，维护其合法权益；要调整分配关系，帮助农民加大投入，改善生产、生活条件，积极探索农业保险机制，有效降低农业风险；继续加大农民减负力度，巩固税费改革的成果。

乡风文明，就是要加强精神文明建设，开展文明、环保、卫生的生态村创建。移风易俗，提倡科学、文明、法治的生活观，加强农村的社会主义精神文明建设。着眼于满足农民日益增长的精神文化需求和提高农民文明素质、农村文明程度，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众，坚持创新内容、创新形式、创新手段;要深入开展农村形势政策教育，认真实施公民道德建设工程，大力普及科学技术知识，积极发展农村群众文化，切实加强农村生态环境建设，努力开创农村精神文明建设新局面，为全面建设农村小康社会提供强大的精神动力和思想保证。

村容整洁，就是要以利用洁净能源、环境整治、加强管理和保洁为重点，促进村容整洁。要搞好道路硬化，从根本上解决行路难问题;搞好村庄绿化，优化生态环境;搞好街院净化，解决环境脏、乱、差问题。特别是把推广使用新型沼气、改水、改厨、改厕和建设养殖小区作为净化农村环境、促进农民增收的重要举措，广泛宣传培训，积极布点示范。在开展创建活动中，树立和增强统筹发展的观念，努力把以人为本、全面协调可持续的科学发展观落到实处，协调推进农村经济、政治、文化建设;注重建立监管并重机制，通过实施有效管理，全面提升管理水平，确保文明生态村的建成。

管理民主，就是要以提高干部和群众的民主意识为核心，加强农村基层民主建设。充分尊重村民的自治权，依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督;精简乡镇机构，严格机构编制，规范干部报酬;按照科学发展观的要求适当调整政策，防止乡村干部运用执行不合理政策的权力向村民寻租;畅通农民投诉的渠道，严肃查处侵犯农民人身权和财产权的案件，绝不能放任乡村干部胡作非为。

3.城乡要素存在哪些不平等交换？

现在，工农产品价格“剪刀差”逐步消除，基本实现了商品平等交换。但是，城乡之间、工农之间的要素不平等交换仍然存在，包括土地、资金、劳动力。

首先是土地。城市建设、工业项目、开发区从农村征用了大量土地，尽管征地补偿费用在逐年提高，但还是大大低于土地市场价格，土地征用和开发转让过程中大量的级差地租被转移到城市建设和工业发展。很多地方的城市建设特别是基础设施建设，用的主要是土地出让收入。这是一个不平等交换。

其次是劳动力。每年有2.6亿农民外出打工，其中1.6亿进城打工。近年来由于中央高度重视，制定了若干保护农民工权益的政策性文件，农民工的工资水平在逐年提高，社会保险也在逐步增加。但与城市职工相比，与企业利润收益相比，农民工的工资还是偏低的，社会保障水平也是偏低的。农民进城打工留给城里的“剩余价值”也是巨大的。这又是一个不平等交换。

再次是资金。一方面，农民和农业积累的有限资金转为存款大量流入城市，流入工业项目，而农业发展缺乏资金支持，农民普遍贷款难。另一方面，因为资金缺乏，农民贷款融资成本又比城市高。农村信用社是农业贷款的主力军，为了鼓励农信社增加贷款，不得不给他们一个利率上浮的政策。至于农民借用地下钱庄和“抬会”的钱，所支付的利息就更高了。这实际上又是一个不平等交换。

应该说，要素的不平等交换是农业农村发展相对滞后的重要原因，也是城乡利益不均等的突出表现。这些问题都要在实践中逐步加以解决。

4.如何形成城乡经济社会发展一体化新格局？

统筹城乡发展，就是要在城乡发展问题上总揽全局，统一规划，以促进城乡的协调发展和共同繁荣为最终目标。具体来说，统筹城乡、实现城乡发展一体化新格局应主要包括以下内容：

第一，统筹城乡发展规划，促进城乡发展规划一体化。发展规划是基础，不统筹城乡发展规划就不能形成城乡经济社会发展一体化的新格局。许多地区在发展过程中区别对待城市和农村，并把发展的重点放在城市。这种做法也许会使城市发展很快，但是同时也使农村由于得不到应有的重视而发展滞后，使得城乡差距越来越大。而更严重的后果是城市发展的后劲不足，这将最终制约整个国民经济增长。要做到城乡统一协调发展，必须坚持用统筹发展的理念指导规划,把城乡作为一个整体进行规划,在明确区分功能定位和产业发展重点的基础上,统一规划基本农田保护区、居民生活区、工业园区、商贸区等；要加快整合城乡各种资源,实现劳动力、资金、信息、技术、土地等要素在城乡间的有序流动,实现交通、水利、能源、环保、科教文卫等资源的城乡共享,加快推进城乡的相互融合。

第二，统筹城乡基础设施，促进城乡基础设施建设一体化。在基础设施建设方面，城乡之间存在着巨大的差距。要形成城乡发展一体化的新格局就必须在促进城乡基础设施建设方面统一规划部署。针对目前城乡基础设施差距大、各种功能布局不合理、设施共享性差等突出问题，坚持从整体上对待城市和农村，使城乡基础设施相互衔接、相互补充；要建立多元化的投资机制,把农村基础设施建设纳入公共财政。同时，鼓励各种主体参与农村建设，加大对农村建设投入的力度。农村要把财政资金用在有利于基础设施改造的方面，特别是用于加快农村的道路、水、电、通讯建设和教育、卫生、文化发展方面，改善发展环境，为农村经济社会发展打好基础，也为实现城乡一体化提供良好条件。

第三，统筹城乡体制，促进城乡体制一体化。我国长期存在城乡二元社会结构，城乡发展相互独立，城乡差距大，其中有一个重要的原因就是城乡体制的差异性。因此要实现城乡经济社会发展的一体化，必须改变城乡体制的差异性。一要改革现行户籍制度，打破城乡分割的户籍制度，逐步建立全国统一的、以身份证管理为主的一元户籍制度，在户籍制度上实现城乡平等；二要培育统一的城乡劳动力就业市场，以提高农村劳动力就业率为目标,建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场和城乡一体的劳动力就业体制，实现城乡劳动力平等就业。三要改革社会保障制度，拓宽社会保障覆盖范围，探讨建立农村社会保障制度的途径和模式，在养老、医疗和最低生活保障等方面实现城乡保障一体化。

第四，统筹城乡社会事业，促进城乡社会事业一体化。城乡公共服务的差距是造成城乡分割的又一重要因素。尽管近年来中央实施了一系列强农惠农政策,农村社会事业有了较快发展，但由于长期以来农村公共服务方面欠账太多，目前城乡公共服务水平仍然有较大差距。为了促进城乡协调发展，必须深化财政体制改革，扩大公共财政在农村的覆盖面，增加对农村的社会事业的供给。首先要增加农村教育投入，整合农村教育资源，提高农村教育质量，积极落实农村九年制义务教育免费政策,让农村儿童和青少年都能享有与城市平等优质的教育；其次要加大对农村公共卫生体系、农村新型合作医疗和医疗救助的投入，解决农民看病难的问题；再次要加快建立社会救助、社会保险、社会福利等农村社会保障体系，促进农民从土地保障、子女供养等传统方式向社会保障转变。

第五，统筹城乡文化，促进城乡文化一体化。长期以来，由于城乡二元结构的存在，城乡文化建设有着很大不平衡。随着农村经济的逐步发展，农民必然会增加对文化的需求。统筹城乡文化建设，是统筹城乡社会全面发展的重要内容。只有推进城乡文化一体化发展，才能使文化事业更好地满足广大农民的精神生活需要，使新农村建设由物质层面向精神层面深化。为此，要加大对农村文化基础设施建设的投入，促进城乡文化资源共享，构建农村文化服务体系；鼓励开展群众喜闻乐见、寓教于乐的多种形式的文化活动。全面推进城乡文化共同发展,形成文明向上的社会风貌。

5.如何推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置？

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。完善农业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。

  在工业化、城镇化过程中，城市和工业的经济效益明显高于农业和农村。在市场自发作用下，农业和农村本已相对缺乏的土地、资金、劳动力等生产要素会迅速向工业和城市流动，特别是向大城市聚集。

 随着城市的快速发展与扩张，工业用地急剧增加，每年都有大量土地包括耕地转入城市和非农产业。农村和农业的发展资金原本就严重缺乏，农村的存款仍在大量进城，几乎所有的县都存在着大比例的存贷差。大量农村人才特别是年轻劳动力进城打工，在为农民增加就业和收入的同时，也导致了农业高素质劳动力和人才的流失，不少地方已经出现主要靠留守老人和妇女种田的情况。

工业化、城镇化使农村的生产要素进城，是许多国家现代化过程中的一个历史普遍现象。因此，实践中一定要统筹城乡发展，防止因强调城镇化而忽视农业、农村、农民，防止各级干部注意力转移而导致资源要素配置偏离。

6.如何健全“三农”投入稳定增长机制？

完善财政支农政策,增加“三农”支出。公共财政要坚持把“三农”作为支出重点,中央基建投资继续向“三农”倾斜,优先保证“三农”投入稳定增长。拓宽“三农”投入资金渠道,充分发挥财政资金引导作用,通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施,带动金融和社会资金更多投入农业农村。

首先，必须继续加大财政投入力度。具体包括以下内容：按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。中央和县级以上地方财政每年对农业的总投入增长幅度应当高于其财政经常性收入增长幅度。预算内固定资产投资要向重大农业农村建设项目倾斜。耕地占用税税率提高后，新增收入全部用于农业。严格按照有关规定计提和使用用于农业土地开发的土地出让收入，严格执行新增建设用地土地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理的规定。积极推动土地出让收益用于高标准农田建设。继续增加现代农业生产发展资金和农业综合开发资金规模，充分发挥中国农业产业发展基金的引导作用。

其次，必须改善农村金融服务。作为国家现代化的基础支撑，农业现代化必将引发我国农业发展的一场新革命，推动农业生产经营方式、农民生活方式、农村制度发生重大变化。与此同时，我国也正经历着有史以来规模最大的城镇化，因此，国家既要积极稳妥地推进城镇化，又要大力建设新农村。这既对农村金融服务提出了新要求，又为农村金融发展提供了重大机遇。农村金融必须要紧紧围绕农业现代化这一改革核心，明确目标方向和改革路径，充分满足农业现代化产生的多样化的金融需求。

因此，有关部门和广大农村金融机构在着力完善农村金融体制、优化金融服务环境、为农民提供充足的发展资金的同时，还要加快农村金融组织、产品和服务创新，推动发展村镇银行等农村中小金融机构。进一步完善县域内法人银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策，落实和完善涉农贷款税收优惠、农村金融机构定向费用补贴和县域金融机构涉农贷款增量奖励等政策。引导金融机构发放农业中长期贷款，加强考核评价。完善农民专业合作社管理办法，支持其开展信用合作，落实农民专业合作社和农村金融有关税收优惠政策。扶持农业信贷担保组织发展，扩大农村担保品范围。加快发展农业保险，完善农业保险保费补贴政策。健全农业再保险体系，探索完善财政支持下的农业大灾风险分散机制。

多年以来，由于正规金融的匮乏，农村高利贷泛滥。所以，当前迫切需要通过金融改革，使民间金融从无序走向规范，从而建立起多层次的金融市场体系。尤其是通过发展草根金融扶持草根经济，实现“门当户对”。事实上，提高农民收入，需要通过多种途径增加农民创业的积极性，并给予支持，尤其是金融支持。无论农民经营以种植业为主的传统自然型农业，，还是从事设施农业、特色农业等现代农业项目，或者经营农家乐等农村服务业，都会有融资需求。满足了他们的融资需求，农村经济就活了，小城镇的经济也就活了。

再者，必须大力引导社会资本投入农业。各部门要主动服务“三农”，在制定规划、安排项目、增加资金时切实向农业农村倾斜。积极推动建立城乡要素平等交换关系，鼓励和促进工业与城市资源要素向农业农村配置。进一步加大村级公益事业建设“一事一议”财政奖补力度，调动农民参与农业农村基础设施建设的积极性。通过组织动员和政策引导等多种途径，鼓励各种社会力量与乡村结对帮扶，参与农村产业发展和公共设施建设，努力形成多元化投入新格局。

值得一提的是，在形成多元化农业投入新格局之后，有关部门还应考虑如何减少农业专项资金重复交叉使用问题。在江苏省灌云县，支农资金通过“打包”惠农的方式就有效避免了专项资金重复交叉使用问题。该县的具体做法是将不同层面、不同渠道的支农资金集中捆绑，统筹用于主导产业或重点项目发展，有效放大了资金使用效应，促进各类支农资金由“撒胡椒面”式的分散投入到“集沙成塔”式的高效利用。

7.为什么要赋予农民更多财产权利？

赋予农民更多财产权利是健全城乡发展一体化体制机制、推进城乡发展一体化的重要内容和要求。

赋予农民更多财产权利，是实现城乡居民财产权利平等的必然要求。目前我国城乡不平等的一个深层次表现是，农民和市民所享有的财产权利不平等。比如，城镇居民购买的房屋具有完整产权，可以抵押、担保、买卖，农民自己在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整财产权，不能抵押、担保，也不能出售到本集体经济组织成员以外。企业获得的国有土地使用权可以用于抵押、担保等活动，农民拥有的集体土地使用权不能用于抵押、担保等活动。农民对农村集体资产拥有所有权，但这些权利在经济上缺乏有效的实现形式。财产权利的不足，严重制约农户财富的培育、积累、扩大，制约农户财产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系，制约农民同城镇居民在经济权利上的平等，制约城乡一体化发展。

赋予农民更多财产权利，是增加农民收入和财富、缩小城乡收入差距的必然要求。农业农村农民问题，核心是农民收入问题。农民收入水平低、增长慢，城乡居民收入差距大，不仅不利于农业农村发展和农民生活水平提高，而且制约内需特别是消费需求扩大和经济持续稳定增长，对巩固工农联盟和实现社会和谐稳定也会形成不利影响。根据统计资料计算，2012年农民人均纯收入只相当于城镇居民人均可支配收入的32.2%，如果剔除城乡居民收入核算方法和内容的不可比因素，把农民人均纯收入也转换为可支配收入，则农民人均收入水平相当于城镇居民的比例还要更低一些。所以，持续较快增加农民收入，是缩小城乡差距和推进城乡一体化发展的要求，对解决好“三农”问题乃至对整个经济社会发展全局都具有重要意义。增加农民收入，需要培育新空间和开辟新途径。从农民收入构成看，家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入4个部分中，财产性收入所占比重很低，是增加农民收入最大的潜力所在。应该把增加财产性收入作为促进农民增收的重要途径，采取多种措施大力推动农民增加财产性收入。赋予农民更多财产权利，推动农民财产权利在经济上有效充分实现，就可以有效增加农民财产性收入，使财产性收入成为农民增收的新的增长点，从而有效拉动农民收入持续较快增长，逐步缩小城乡居民收入差距。

赋予农民更多财产权利，在内涵上就是要保障农民依法享有平等的财产权利。积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，使农民依法获得集体资产股份分红收益；充实农民土地使用权权能，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，使农民依法获得土地股权投资收益；鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，使农民依法获得土地流转收益；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，通过试点慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，使农民依法获得宅基地和房产转让收益；允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，使农民公平分享土地增值收益，推动财产真正成为农民发展和致富的重要手段。

8.怎样赋予农民更多财产权利？

农村改革35年来，最重要的一条经验就是尊重农民物质利益，以此调动农民积极性。实行“大包干”、提高农产品收购价格、取消农业税、实行农业补贴，都是为了增加农民的物质利益。在新的历史起点上全面深化农村改革，必须继续尊重农民物质利益，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。十八届三中全会《决定》明确指出，推进城乡要素平等交换，维护农民生产要素权益，赋予农民更多财产权利。这是新形势下进一步尊重农民物质利益的必然要求。

（1）赋予农民公平分享土地增值收益的权利

土地是财富之母。农地农用和集体建设用地“集体所有、集体使用”产生的收益是生产经营收益。土地因改变用途而产生的收益是增值收益。在现行制度框架下，集体土地（包括农用地和建设用地）只有被征收为国有土地才能进入城镇土地市场，农村集体经济组织和农民只能得到按原用途计算的补偿费，由此产生的土地增值收益归政府所有。这种制度安排，促进了工业化城镇化的发展，但也带来农民土地财产权利受损、征地拆迁矛盾频发等严重问题。十八届三中全会《决定》要求，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。这是城镇化背景下推进农村土地制度改革的出发点和落脚点。实现这个目标有两条途径：

一是缩小征地范围。土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这意味着工业化城镇化推进到哪里，必须先把哪里的集体土地征收为国家所有，然后才能出让给各类建设项目使用。这是城镇化进程中涉地矛盾的总根源。从根本上解决这个矛盾，必须回归到“国家为了公共利益的需要”才行使征地权的宪法规定上来。这需要一个过程。现阶段可以有选择地缩小征地范围。十七届三中全会《决定》曾提出，“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，农民可以通过多种方式参与开发经营”。十八届三中全会《决定》进一步提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这是缩小征地范围的突破性举措，也是农民分享土地增值收益的重要途径。需要注意的是，对这一举措仍有严格的限制条件：“符合规划和用途管制”，意味着集体建设用地入市后的用途会受到限制，特别是不可能用于商品住房开发；“农村集体经营性建设用地”，意味着公益性建设用地和宅基地不在其列；农用地转建设用地实行指令性计划管理，而各地计划指标普遍不足，不可能分给农村集体经济组织，这意味着只有存量集体经营性建设土地可能入市。

二是完善补偿机制。我国正处于城镇化快速发展阶段，城镇连片开发建设中既有公益性项目，也有经营性项目，严格按公共利益原则行使征地权很难操作，城镇化所需的土地大部分今后还要继续通过征收取得。目前是按原用途补偿，最高不超过30倍。按这个标准，征农民一亩地仅补偿2-3万元。十八届三中全会《决定》提出，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。为此，应完善征地价格形成机制，改变按原用途补偿的原则，使被征地农民分享土地非农利用产生的增值收益。征地涉及到农民住房拆迁时，不能再按地上附着物补偿，而应保障被征地农民的居住权。还可探索留地安置、区段征收等新途径。

（2）赋予土地承包经营权抵押、担保权能

改革开放初期，农民仅获得生产经营自主权。随着土地承包期的延长，国家、集体与农民利益关系的调整，农民获得的土地承包经营权的权能逐步扩大。物权法规定，土地承包经营权是用益物权，具有占用、使用、收益权能。十七届三中全会《决定》明确要求，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。完整的产权包括占有、使用、收益、处分四项权能。实际上农民早已获得出租、转包、转让等部分处分权。十八届三中全会《决定》指出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。这就使土地承包经营权所包含的处分权更加完整。

需要注意的是，在稳定和完善农村基本经营制度的过程中，不断扩大土地承包经营权的权能有其时代背景，是正确和必要的，保障了承包户的权益，促进了农业发展，维护了农村稳定。但随着农村人口转移，承包主体与经营主体分离的现象越来越多，需要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。可考虑按照“尊重集体所有权、划断农户承包权、保护务农者经营权”的思路，完善农村基本经营制度。在坚持集体所有前提下，承包权要赋予有资格的人，以体现公平；经营权要配置给有能力的人，以体现效率。只有这样，才能更好地适应推进城镇化和现代农业的新要求。“尊重集体所有权”，就是要尊重集体经济组织在占有、处分方面的权能，发挥其在处理土地撂荒方面的监督作用、在平整和改良土地方面的主导作用、在促进土地适度规模经营方面的桥梁作用。“划断农户承包权”，就是要界定集体成员资格、锁定集体成员范围，在起点公平的基础上落实“长久不变”，并对承包权的权能边界进行清晰界定。“保护务农者经营权”，就是要适应承包主体与经营主体分离的新趋势，对实际从事农业生产的经营者给予更多支持和保护，让务农种粮者得实惠。

（3）扩大农民住房财产权的权能

我国现行宅基地制度的基本特征是，“一户一宅、免费取得、长期占有、村内流转、退出无偿”。尽管物权法已将宅基地使用权界定为用益物权，但仅具有占用、使用权能，不包括收益、处分权能。因为宅基地使用权还不能抵押、流转，农民的住房附着在不能流转的宅基地上，导致农民房屋价值不能得到充分体现。农村人口流动日趋频繁，农村空心屋不断增多，大量房屋闲置，非常可惜。为解决这个问题，十八届三中全会《决定》提出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。这里虽然仅提及扩大农民住房财产权的权能，但由于房地不可分离，住房财产权的流转势必导致宅基地使用权随之流转。从这种表述可以看出，这个问题极为敏感、复杂。在对宅基地使用权和农民住房产权进行确权、登记、颁证的前提下，可考虑分两步走：

第一步，放宽农民住房流转的限制条件。允许农房抵押、担保、转让，并允许因房地不可分离、随房屋流转而必然产生的宅基地使用权流转。农村集体经济组织作为宅基地的所有者，可向购买农房、从而购买了宅基地使用权的人收取一定的集体土地使用权有偿使用费。对购买农房者应设置严格的资格条件和使用、维修改造规定，防止城市资本一窝蜂地到农村买房，防止城市房地产泡沫向农村蔓延。浙江乐清等地将农房流转的受让人扩大到县内农民，将城镇居民排除在外，就是基于这个考虑。

第二步，放宽宅基地使用权流转的限制条件。这需要一个长期的过程，也需要很多前提条件。比如，改革宅基地制度，不能再无偿取得、明确使用期限等。

（4）扩大集体资产股份的权能

除了承包地、宅基地外，一些地方特别是城郊农村，还有大量的集体经营性资产。随着集体经营性建设用地平等入市，一些地方的村级集体资产将会大幅度增加。如何用制度管好这些集体资产，关系农民切身利益，也关系村干部自身安全。十八届三中全会《决定》要求，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”在这方面，改革的空间更大、法律障碍更小、步伐应该更快。

为此，在集体资产较多的地方，应该加快推进集体产权制度改革。方向是将集体资产折股量化到有集体经济组织成员资格的所有人，实现“农民变股东、资产变股权”，实现从“共同共有”到“按份共有”的转变。农民获得的集体资产股权，不仅应有占有、收益的权能，而且应有处分的权能，也就是可以抵押、担保、转让、继承。农民既可以长期持有集体股权，也可以有偿退出集体股权。这有利于人口流动。在不断完善治理结构的基础上，甚至可以增资扩股，使集体经济的产权结构更加开放，而不是继续封闭。这可以增强其活力。

9.什么叫承包地“三权分离”？

承包地的“三权”即承包地的所有权、承包权、经营权。

农村改革前，农村集体土地是所有权和经营权合一，土地集体所有、集体统一经营。

搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包经营权分开，所有权归集体，承包经营权归农户，这是我国农村改革的重大创新。

近年来，随着大量农民进城务工，相当一部分承包土地的农户不再种地了。上世纪80年代初搞“包产到户”时，99%以上的农业经营主体都是承包户，土地承包者就是经营者。现在，承包经营权流转的农民家庭越来越多，土地承包权主体同经营权主体发生分离。经营权是从承包经营权中分离出来的一种相对独立的权利，需要在承包权与经营权之间审慎分割农地的占有、使用、收益、处分权能，既不能引发承包权利人的不满，又要体现对经营权利人的保护。为了顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权三权并行分置的新型农地制度，这是我国农村改革的又一次重大创新。

实际上，承包权与经营权相分离的趋势早已出现，且形成了相当规模。数据显示，目前农民承包土地的经营权流转面积超过了承包总面积的1/4。2013年7月，习近平总书记在湖北调研时强调，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。2014年中央一号文件再次明确，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权。

10.土地流转的含义以及原则是什么？

土地流转是指土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

土地流转应当遵循以下原则：（1）平等协商、自愿、有偿。土地流转必须是承包农户完全自愿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍流转。土地流转期限、数量、补偿办法等具体问题，要由流转农户之间协商确定。（2）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。（3）流转的期限不得超过承包期的剩余期限。（4）受让方须有农业经营能力。（5）在同等条件下，本集体经济组织内成员享有优先权。

11.应该怎么进行土地流转？

一是领导干部要高度重视，政策落实到位。实现农业增产、农民增收、农村稳定是各级政府的重要目标。农地流转有助于实现农业增产、农民增收、农村稳定，要充分调研的基础上，研究制定土地流转的有关政策措施，来推进农村土地流转的进程。通过算账对比、典型引导、强化服务、制定优惠政策等，为土地流转创造宽松的政策环境。

二是形式要灵活多样。在流转形式上，可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权,使广大农民充分根据自身的实际，选择最适合自身需要的方式流转土地。

三是要因地制宜分类指导。土地流转既涉及农村经济的发展，又涉及农村稳定，因此，农村土地流转和集中连片要从实际出发，切忌一哄而上，要因地制宜，分类指导，稳定推进。在组织引导农户实施大范围的土地流转时，要充分考虑现有农村经济的发展水平和农村劳动力转移的状况。只有在农民人均收入较高、非农产业比重较高、从事农业的劳动力比重较低的情况下，土地才能进行较大范围的流转；并且在实施过程中，依然坚持 “自愿、有偿、依法”的原则，不搞行政命令和强迫。同时，也应认识到，小范围的土地流转并不需要很多条件。一些经营能力不强的农户，同样可以将承包土地的使用权转让给种田能手或工商业主，同时，自己又作为劳动力被雇佣，从而既获得转让收入，又获得劳动力的工资收入，远高于自己承包经营的收入水平。一些不适宜开展大范围土地流转的乡村，应为农户间的私下流转创造条件、提供方便和加以指导。

四是要规范稳妥运作。始终把握以下三个原则：一是在土地流转过程中，所有权不能变，承包权不能变，土地的使用方向不能变。二是土地流转时注意对农民权益的保护。对流转的土地由乡镇、村集体统一发包招商的，要确立合理的利益分配关系。根据土地的级差，在尊重群众意愿的基础上，合理确定土地流转承包价格，全额归农户所有。三是具体操作上规范有序，注重程序的合法性。对土地流转面积涉及多数农户的，通过召开村民代表会议讨论决定，以充分尊重农民的自主权；流转双方签订合同，明确流转的形式、数量、年限、条件和双方的权利、责任、义务；涉及承包土地田块变动的，及时办理承包权证变更手续。

五是要健全机制保障有序。有关部门要研究制定流转市场运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。土地流转服务主体可以开展信息沟通、委托流转等服务，但禁止层层转包从中牟利。土地流转给非本村（组）集体成员或村（组）集体受农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的，可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费，用于农田基本建设或其他公益性支出。引导承包农户与流入方签订书面流转合同，并使用统一的省级合同示范文本。依法保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营流转纠纷。

六是要加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。利用规划和标准引导设施农业发展，强化设施农用地的用途监管。采取措施保证流转土地用于农业生产，可以通过停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等办法遏制撂荒耕地的行为。在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区，不符合产业规划的经营行为不再享受相关农业生产扶持政策。合理引导粮田流转价格，降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。

12.如何完善城镇化健康发展体制机制？

完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。建立和完善跨区域城市发展协调机制。

推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。

（二）发展现代农业

1.现代农业区别于传统农业的标志是什么？

现代农业是相对于传统农业而言的。传统农业是在一个封闭的环境中进行的，没有外部的能量进入。由于没有打破这个循环，在过去的几千年发展史中，农业发展水平相当缓慢。考古证实，每公顷地能产1500公斤的稻谷，在汉代就已经实现，而这种生产水平一直延续到20世纪50年代初。

区别传统农业和现代农业的第一个标志是物质能量循环的转变，即打破农业的能量流动和物质循环封闭圈，让外来的能源和物质进入循环过程。这个循环直到18世纪70年代以后才被打破，英国的工业革命是这过程的起点，开始了由工业给农业提供现代能源和物质的进程。清朝末代科举状元江苏人张謇曾尝试过发展现代农业，他按照欧洲的方式开办了一个农场。从国外引进抽水机和购买化肥，进行实验，后因为柴油等原料中国不能生产，最终不能持续。直到20世纪50年代我国开始工业化进程后，新的能源和物质才开始大规模投入农业，农业现代化才得以快速推进。

区别传统农业和现代农业的第二个重要标志是技术进步。传统农业的技术进步，是依靠农民自身在生产劳动中的经验积累逐步向前推进。过程非常缓慢。现在能看到的一些农具，自汉代以来到新中国成立初期几乎没有什么变化。现代农业则借鉴了工业和科技领域的先进经验，由专业人员去研究育种、农具等。从技术应用看，我国农业运用现代科技和大工业提供技术的能力在不断增强。到2011年，我国科技进步对农业发展的贡献率已经达到53%，农业的耕种收综合机械化程度达到54%。

总体来讲，农业可以分成两大类，一类是传统农业。从事传统农业的国家人多地少，像亚洲、中东、西欧等地区的农业发展史近千年，这些国家为了尽可能节约土地，很早就开始择村聚居，这就是最早的农村雏形。另一类就是新大陆国家的农业。像大洋洲、北美洲、南美洲等地区，人少地多，农业发展史也只有几百年时间，每户可以经营大量土地。因为历史背景不同，推进农业现代化的技术路线也不一样。新大陆国家人少地多，客观条件要求机械力替代人力来提高农业生产力水平。传统农业国家人多地少，工业化、城镇化发展缓慢，劳动力过剩，所以必须寻找能提高土地质量、替代土地资源的技术。当然，这两条路线不是平行线，经过100多年的演变，它们已经开始融合。

现代农业的第三个明显标志是形成一套从实际出发、能效较高、对农业进行支持保护的体系。我国对农业的支持保护力度在不断加大，2012年，中央财政对种粮农民的生产直接补贴较2004年增长了10倍以上。从粮食价格看，国家为了稳定粮食市场，出台了粮食最低收购价制度，确保了农民获得稳定的收益。但与发达国家相比，我国对农业的支持保护力度还需要进一步加大。

不能忽视的是，现代农业还有一个突出的标志，就是现代农业组织体系。随着农业现代化的推进，到20世纪50年代初，越来越多的经济学家、社会学家认为不能简单地把现代农业理解为现代技术物质问题，更涉及整个社会的体制和农村社会的组织问题。从经营组织看，要发展各种各样的合作组织，发展农业产业化经营，引导单家独户的农民向组织化、市场化转变。

2.转变农业发展方式应采取什么措施？

我国农业发展今后将继续面临日趋明显的资源和市场的双重约束。克服这一制约，必须加快推进农业发展方式转变，促进资源的节约和综合利用，实现产品优质化、布局区域化、生产集约化、经营产业化，全面提高农产品质量安全水平和市场竞争能力。

第一，加快调整农产品品种品质结构，不断提高农产品优质化水平。紧紧围绕“高产、优质、高效、生态、安全”的目标和要求，优化农产品品种品质结构。一是从源头抓起，继续实施种子工程、畜禽水产良种工程，提高农业生产良种化水平。二是完善农业标准体系，建立农产品质量检验检测体系，全面开展农产品和食品质量认证，推行农业生产标准化。三是搞好动物疫病防治，加强畜禽粪便污染的治理和无害化利用，推广畜禽养殖清洁生产工艺，提高畜禽产品质量。

第二，加快建设优势农产品产业带，不断提高农业生产布局区域化水平。立足自然资源优势和现有生产基础，因地制宜，适应市场，依靠科技，尽快做大做强一批农产品优势产区。品种上要突出区域特色、品质特色、功能特色，满足市场多样化和优质化的需求。布局上要尽快向最适宜区域集中，避免地区间结构雷同，最大限度地优化配置资源，充分挖掘资源潜力，形成新的生产能力，不断提高优势农产品的档次和水平。经营上要注重完善营销体系，培育龙头企业，延长产业链条，建立特色产业体系。

第三，加快发展资源节约型农业，不断提高农业经营集约化水平。一是节约和集约利用土地。二是加快发展旱作节水农业。三是努力提高农业投入品利用效率。四是重点研发高强度、可降解地膜，以及高光合作用生态棚膜，推进农膜向高功能、低成本、无污染方向发展。五是开展农作物秸秆综合利用，推广机械化秸秆还田技术以及秸秆气化、固化成型、发电、养畜技术。

第四，加快完善企业与农民的利益联结机制，不断提高农业产业化经营水平。一是加大对龙头企业的扶持力度。在科技、信息、财政、税收、金融等多方面对龙头企业给予支持，增强龙头企业的竞争力和带动力。二是努力提高农民的组织化程度。鼓励和引导农民、农技推广机构、农村经纪人、专业大户以及各类社会化服务组织，创办或领办各类专业合作组织，开展专业化、系列化服务，提高农民参与农业产业化经营的能力。三是健全企业和农民的利益联结机制，引导龙头企业与农户采取订单农业、向农户提供各种服务、最低保证价收购等形式，与农户形成相对稳定的购销关系。

3.什么是中国特色新型农业现代化道路？

中国特色的农业现代化指的是在中国特定的条件下，运用现代科技、现代管理，合理开发、配置、使用各种农业要素资源，优化市场和生态环境，实现中国农业可持续发展的过程。中国特色的农业现代化，是由传统中国农业向现代中国农业转化的过程，是农业综合生产能力现代化的过程，是中国在特定的条件下，具有现代素质的农业劳动者利用现代农业生产手段，生产出能够满足社会需要的高质量的农业产品的过程。

2014年中央一号文件明确提出，要努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。这是新形势下推进农业现代化的总体部署，我们应充分认识中国特色新型农业现代化面临的形势，深刻把握内涵实质，加快推进现代农业建设。

自中华人民共和国成立以来，几代中央领导集体都积极探索中国特色的农业现代化道路，发展至今，形成了发展中国特色农业现代化的四大目标： 生产条件现代化、生产组织社会化、生产技术科学化和生态环境可持续化。生产条件现代化，指运用现代的物质技术装备农业，改变传统、落后的生产手段，在农业中广泛使用机械和电力，实现农业机械化、电气化、园林化和水利化；生产组织社会化，指对农业的微观经济单元的布局进行合理引导，对社会分工进行协调，对专业化生产进行管理的过程；生产技术科学化，指把先进的科学技术广泛应用于农业，从而提高农产品产量，提升农产品质量，降低生产成本，保证食品安全；生态环境可持续化，指在发展现代农业的同时，要保护生态环境，使其可以长期、持久地发挥功效。

中国是在特定的历史背景下实施农业现代化的，有其一定的特殊性： 即在小农家庭经营的基础上实施农业现代化，在由计划经济向市场经济转轨时期实施农业现代化，在农民积累程度较低的情况下实施农业现代化。因此，中国农业现代化道路任重而道远。

4.中国特色新型农业现代化面临的形势是什么？

当前，推进农业现代化面临的内外部环境正在发生深刻变化，主要体现在以下几个方面。

（1）实现“四化同步”发展，要求加快农业现代化步伐。改革开放以来，我国工业化、信息化、城镇化快速发展，工农城乡关系发生深刻变化，但工农城乡发展不平衡的矛盾仍然突出，农业现代化发展滞后，成为现代化建设中最薄弱的环节和短板。目前，农业劳均GDP仅相当于第二产业的1/5、第三产业的1/4，农业劳动生产率低、比较效益低，一二三产业发展不平衡，不仅影响农业农村经济社会发展，还会削弱工业化、信息化、城镇化进一步发展的基础。实现全面建成小康社会的奋斗目标，最艰巨、最繁重的任务在农村；实现现代化建设大业，最艰巨、最繁重的任务在农业。新阶段，需要更加关注“四化”相辅相成的关系，利用工业化、信息化和城镇化给农业现代化带来的重大机遇，依靠工业化来改变农业生产方式，提升农业生产效率；依靠信息化来加大科技支撑，增强市场竞争力；依靠城镇化来吸纳转移人口，扩大农业生产经营规模，促进现代农业实现跨越式发展，为“四化”同步打下坚实基础。

（2）确保粮食等重要农产品有效供给，要求全面提升农业现代化发展水平。随着人口增加、城镇化水平提高和消费水平提升，我国农产品需求将持续增加。据测算，到2020年我国粮食需求将达到1.4万亿斤，而且质量要求进一步提高，保证粮食安全和农产品有效供给的压力会进一步加大。但从总体上看，我国粮食安全的基础仍不稳固，一方面是农业的基础薄弱、物质装备水平不高、科技创新和技术推广能力不强、劳动力素质较低，这些问题越来越成为现代农业发展的瓶颈制约；另一方面，农业的粗放式发展又伴随着耕地和淡水资源紧张、投入品过度消耗、环境污染加剧等问题，发展质量不高、发展不可持续的问题不断凸显。要解决好地少水缺的资源环境约束，满足人民群众吃得好吃得安全的利益诉求，把饭碗牢牢端在自己手上，就必须加快转变农业发展方式，在注重粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全；在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展，探索走出一条新型农业现代化道路。

（3）融入全球农业一体化，要求增强我国农业的核心竞争力。当前，全球农业产业分工深入发展、农产品贸易规模持续扩大，给我国农业带来了机遇和挑战。一方面，出口优势农产品提高了农业生产经营效益，适度进口农产品弥补了国内农业资源要素的不足；另一方面，国内需求的快速增长和生产成本的持续上升，使农产品进口规模增加、品种增多，农业产业面临的竞争压力越来越大。近年来我国农产品进口不断增长，2013年，农产品进口额达到1180亿美元，逆差509亿美元，我国农产品外贸依存度已经超过20%。新阶段，需要更多地从全球范围思考我国农业的战略定位，更加积极地利用国际农产品市场和农业资源，加快实施农业走出去战略，培育具有国际竞争力的粮棉油等大型企业，不断提升我国农业的核心竞争力。 

（4）经济社会结构深刻变化，要求创新农业农村发展的体制机制。当前，我国正处于工业化、城镇化加快推进的重要时期，城乡结构、产业结构、就业结构、社会阶层结构和社会组织形态加快调整，农业现代化进程不可避免地受到经济社会结构变化的深刻影响。目前，我国农民工总量已经达到2.63亿人，其中外出农民工超过1.6亿，如何应对日本等国家出现过的农业副业化、农村空心化、农民老龄化等问题，已经成为我国发展现代农业面临的现实挑战。与此同时，我国农业生产仍然受到高度细碎化的小农经营模式制约，难以适应日趋激烈的市场竞争，难以抵御日趋复杂的市场风险，必须在坚持家庭经营基础性地位的同时，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系，发展多种形式规模经营，提高农业生产经营组织化程度，为现代农业建设提供制度保障。

5.推进中国特色新型农业现代化，应着力完善哪些方面的政策措施？

着眼我国农业现代化的目标任务，适应资源禀赋条件和经济社会发展阶段，针对制约我国现代农业发展的关键问题，应着力完善以下政策措施。

（1）加强农业基础设施建设。切实加强耕地保护，加快高标准农田建设。启动农田污染治理工程，开展农田面源污染和重金属污染治理。加强农田水利设施建设。南方丘陵山区重点搞好山坪塘堰清淤改造和末级渠系建设，平原粮食主产区重点抓好小型泵站等提灌抗旱设施建设，西北干旱半干旱地区重点建设节水灌溉设施。改善相关公共基础设施。加快农村电网改造、乡村道路建设，改善农村生产生活条件。

（2）加快农业科技进步。实施高产种业科技攻关工程。加大投入力度，围绕提高农产品产量开展科技攻关，努力培育出更多类似超级稻这种突破性的高产品种。实施粮食增产模式攻关工程。以机械化为载体，深入推进农机农艺融合。对薄弱环节和技术瓶颈开展科技攻关，集成组装区域性、标准化高产高效技术模式。实施促进农业可持续发展技术研发工程。着力开展先进适用技术研发，推广节地、节水、节药、节能和节劳技术，降低生产成本，提高资源利用效率。

（3）加大对农业支持保护力度。完善农业补贴政策体系。完善种粮直补、农资综合补贴政策制度，与农户承包地面积挂钩，并建立稳定增长机制，调动普通农户种粮积极性。设立粮食规模经营补贴，与实际种粮面积挂钩，重点向种粮的专业大户、家庭农场和农民合作社倾斜，调动规模经营主体种粮积极性。构建价格支持体系。完善重点粮食品种最低收购价政策，合理确定并不断提高最低收购价，保持粮价合理水平。探索建立重要农产品目标价格和差价补贴制度，保障农民务农种粮收益。加大产粮大县奖补力度，调动主产区抓粮积极性。

（4）大力培育新型经营主体。完善新型经营主体扶持政策。针对家庭农场等新型经营主体发展的不同阶段，确定扶持政策重点。发展初期帮助解决信贷担保、基础设施、土地流转、设施用地等问题，成长成熟阶段帮助解决质量安全、品牌建设等问题。对工商资本进入农业要加强监管，坚决禁止非农化，对非粮化行为也要加以引导。加快培养新型职业农民。确立新型职业农民标准，并制定相应的扶持政策，使农业成为“进入有要求、经营有效益、收入有保障、职业有尊严”的行业。建立高素质人才回流农村机制。支持大中专院校毕业生、返乡创业人员投身现代农业建设。

（5）深化农业农村体制改革。坚持市场化改革方向，重点实现以下突破。健全完善农村土地制度。加强土地物权保护，探索建立农村土地承包权、经营权分离机制，完善继承、转让和退出机制。允许农村集体建设用地入市流转。完善征地补偿机制，合理确定补偿标准。健全农业社会化服务体系。深化基层农业公共服务机构改革，支持发展各类为农服务组织，鼓励开展多种形式的农业生产服务，加快构建多元社会化服务体系。深化农村金融改革。推进农村金融组织创新，发展村镇银行等新型农村金融机构，支持发展农村资金互助组织。创新农村抵押担保机制，探索开展大中型农机具、农村土地承包经营权等抵押贷款试点。完善政策性农业保险制度，扩大保险覆盖范围，建立巨灾风险分散机制。

6.中国特色新型农业现代化的支撑体系是什么？

推进农业现代化是一个庞大的系统工程，需要内部机制创新和外部环境改善，着力构建和强化支撑体系，加快农业转型升级。

（1）新型农业经营体系。构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，是我国农业现代化的重要组织保障。一是坚持和完善农村基本经营制度。做好农村土地确权登记颁证工作，探索土地承包关系“长久不变”的实现形式，进一步明确农民土地财产权能。尊重和保障农户生产经营主体地位，积极稳妥引导土地承包经营权有序流转，促进发展多种形式的适度规模经营。二是积极发展新型农业经营主体。积极发展家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体，培育壮大新型农业生产经营组织。三是加快构建新型社会化服务体系。充分发挥农业公共服务机构作用，加快构建主体多元化、服务专业化、运行市场化的新型社会化服务体系。

（2）现代农业产业体系。适应农业内涵和外延不断拓展趋势，加快构建现代农业产业体系。一是夯实第一产业发展基础。根据农业资源禀赋，积极培育具有比较优势的种养业。二是大力发展农产品加工和农机制造业。推进农产品精深加工转化，积极发展食品、医药等产业，以及加工装备、农机装备制造业等。三是加快发展农业服务业。着力发展生产环节服务业和流通环节服务业，拉长产业链条，培育产业集群，提升农业产业价值和竞争力。

（3）现代农业物质装备体系。物质装备体系是现代农业最重要的硬件支撑。一是大力推进机械化生产。加快推进农业机械化进程，突破丘陵山区和设施农业区等特殊地区的农业机械化瓶颈。二是跨越式发展农业信息化。充分利用互联网等现代信息技术装备农业，实现农产品生产、加工、储藏、运输和市场营销等领域和环节的信息化，使现代农业朝着信息农业、精准农业方向发展。三是加快用物联网技术改造传统农业。实现标准化生产、智能化作业、精细化管理，真正向高产、优质、高效、生态、安全的现代农业生产方式转变。

（4）现代农业制度保障体系。这是建设现代农业的软件支撑系统。一是现代农业政策支持体系。着力健全完善投入、补贴和价格三大核心支持政策，不断强化农业政策支持力度。二是现代农业法律保障体系。推动强农惠农富农政策制度化、法律化，应尽快制定《农业投入法》。加强农业产业安全保护立法，完善农产品质量安全立法。三是现代农业金融保险支持体系。创新金融支农政策，重点发展面向规模化、集约化现代农业新型经营主体的金融产品和服务。提高农业保险风险保障水平，增强现代农业抗风险能力。

7.什么是生态农业？

生态农业，就是按照生态学原理来规划、组织和进行农业生产。生态农业是全面规划、相互协调的整体农业。生态农业的出发点和落脚点，都是着眼于系统的整体功能。而衡量整体功能的标准，最重要的有三条：一是经济效益，即生产要发展，农民要富裕；二是社会效益，要满足人民对农产品日益增长的各种社会需求；三是生态效益，即保持良好的生态环境。生态农业，要考虑系统之内全部资源的合理利用，对人力资源、土地资源、生物资源和其他自然资源等，进行全面规划，统筹兼顾，因地制宜，合理布局，并不断优化其结构，使其相互协调，协同发展，从而提高系统的整体功能。

生态农业是广义农业的具体体现。它和狭义农业(或称小农业)的区别在于：从生产内容上讲，它不局限于种植业，而是农、林、牧、副、渔，多种经营，全面发展。从生产地域上讲，它不局限于耕地上，一方面立足耕地，努力提高单产；另一方面把全部土地都当作自己的生产场所。从食物的概念上看，它主要依靠粮食，但又不局限于粮食，而是建立在营养科学的基础上，根据人体营养需要的热能、蛋白质、多种维生素和各种矿物质的数量和比例，科学地安排和计划农业生产。

生态农业是一个高效的人工生态系统，是结构与功能协调的高效农业。它不同于自然生态系统，加进了人的劳动和干预，因而不只是单纯的自然再生产过程，同时也是个经济再生产过程，二者交织在一起，并通过人的劳动和干预，不断调整和优化其结构和功能，从而能够以比较少的投入得到较大的产出，取得较好的经济效益、社会效益和生态效益。

我国农业如果实行粗放型即掠夺型的增长方式发展生产，其巨大的破坏力是任何强大的环保工作都无法弥补的，更谈不上持续发展农业。生态农业是一项长期工程，利国利民，是社会主义新农村建设的有效手段和主要途经，是我国经济发展的必然选择。

8.发展高产、优质、高效、生态、安全农业的措施有哪些？

发展高产、优质、高效、生态、安全农业要采取以下几个方面的措施：

第一，稳定发展粮食生产，确保粮食安全。稳定发展粮食生产，要重点正确处理好“三个关系”，抓好“四个关键”，坚持“一个根本”。

三个关系:一是处理好政府调控与市场取向的关系。粮食具有社会属性和商品属性双重性质，既不能任由产量上下波动，也不能统死，必须坚持两手抓，一手抓市场的基础性作用，一手抓政府的支持保护和宏观调控；二是处理好粮食供给总量与生产能力的关系。粮食作为事关国计民生的战略性产品，供给总量必须保持在相对稳定的范围内，决不能因个别年份的丰歉而单纯强调压粮或扩粮；三是处理好粮食安全与农业结构调整和农民增收的关系。粮食安全事关政治经济发展全局，深入推进农业结构调整是新阶段农业和农村经济发展的主线，是农民增收的重要途径。实现粮食安全和农民增收的目标，既不能再走单纯靠扩大粮食种植面积增加产量的老路，也不能重蹈前几年结构调整片面强调压粮扩经的覆辙。

四个关键:一是调动和保护农民种粮积极性。要充分尊重农民的土地权利，保持粮食市场合理的价格，加强政府对粮食生产的支持保护，保障农民的利益；二是切实保护耕地，加强粮食综合生产能力建设，包括耕地保护能力、生产技术能力、政策保障能力、科技服务能力和抵御自然灾害能力；三是依靠科技进步，推进粮食增长方式的转变；四是延伸产业链条，提高粮食生产的比较效益，把粮食生产、转化、加工、流通等各个环节紧密连接起来，形成一个完整的产业体系，提高粮食附加值，增强粮食产业的市场竞争力。

一个根本:就是建立保障粮食生产的长效机制。保障粮食生产的长效机制包括:耕地资源保护和有效利用的长效机制、科技支撑的长效机制、粮食生产基础设施投入的长效机制、保护主产区和种粮农民积极性的长效机制、粮食生产抗风险能力的长效机制。

第二，因地制宜，合理调整农业区域布局。要进一步加大优势农产品区域布局的实施力度。以资源为基础，以市场为导向，以科技为动力，以建设为手段，明确主导品种，建设生产基地，培育名优品牌，打造支柱产业，加快农业区域化进程。继续推进优势农产品产业带建设，完善和细化布局规划及其实施方案，着力构建主要优势农产品产业带，重点加快粮食主要品种的优势产业带建设，加快推进优势畜产品产业带建设，加快沿海沿江的优势水产品产业带建设。进一步优化农业产业布局。东部地区和大中城市郊区要发挥地域优势，加快建设现代农业，大力发展城郊型和外向型农业。中部地区做大做强粮食产业，大力发展农区畜牧业。西部地区加强草原保护和生态环境建设，转变牲畜养殖方式。热带和南亚热带地区进一步提升热带作物产业的国际竞争力。进一步加快发展特色农业。立足自然资源优势和现有生产基础，因地制宜，适应市场，依靠科技，培育名牌产品，突出区域特色、品质特色、功能特色，满足市场多样化和优质化的需求，尽快形成特色农业产业体系。

第三，以市场为导向，大力推进农产品优质化。一是突出特色。在现代农业生产中，一定要适应市场变化，体现产品个性，形成区域特色。依托本地资源优势、传统优势和技术人才优势，创造一批区域特色明显的种、养、加工基地，培养一批小产品、大群体，小商品、大市场的特色产业群、产业带。二是规模生产。规模决定效益，效益体现规模。我们应以科技为动力，以龙头企业为主体，整合各种资源，调整农业区域结构，逐步形成建设带动力强、辐射面广的农业生产基地。三是集约经营。随着农产品市场的不断变化，分散的单个农户和大市场之间的矛盾日益突出，一家一户的小生产难以抵御自然风险和市场风险，容易导致再生产的中断，出现一哄而上或一哄而下的局面。改变单个农民作为市场主体在竞争中被动的弱势地位，关键要建立产业合作协会、农民合作协会等农村合作经济组织，提高农民组织化程度，使千家万户的分散经营与千变万化的大市场成功对接。

第四，提高农民的思想意识，培育有文化、懂技术的新型农民。生态农业作为一种促进生态良性循环和有利于资源环境保护的农业生态体系，在实践中已显示出其合理性和科学性。要结合农村工作、农业生产、农业技术推广工作，宣传、教育各级干部群众提高认识水平，清醒地认识到环境污染和环境生态问题，灾害频繁的发生已经成为农业乃至国民经济持续、快速、健康发展的一大隐患。要依托产业发展，广泛开展各种形式的农村实用技术培训、职业培训，引导农民崇尚科学，接受新知识、新方法，倡导科学的生产、生活方式。开展生态农业建设的主体是农民，只有农民的整体素质提高了，生态农业建设的这一利国利民的工程实施起来，才会事倍功半。

9.如何理解“把饭碗牢牢端在自己手上”？

中央一号文件全面定调2014年及今后一个时期农业农村工作，这已是中央一号文件连续11年聚焦三农，体现了农业在我国不可动摇的基础地位。文件指出，把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。继中央经济工作会议上“粮食安全”被前所未有地放在首要地位后，2014中央一号文件再次强调完善国家粮食安全保障体系，更加注重粮食品质和质量安全。

中国有13亿人口的国家，我们的粮食能做到谷物基本自己，口粮绝对安全，这本身就是对世界粮食安全的贡献。

而与以往相比，2014年中央一号文件重视粮食安全，不再单单是指粮食的数量安全，而是更加强调农产品质量和食品安全监管。文件在强调保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展。

随着工业化、城镇化的迅速推进，农村青壮年劳动力大量进城，农业劳动力老弱化的问题日趋突出。对此，中央一号文件指出，要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系，发展多种形式规模经营，扶持发展新型农业经营主体。

重视粮食安全，不再单单是指粮食的数量安全，而是更加重视农产品质量和食品安全。“过去几年的一号文件中，农产品质量和食品安全提到并不多，2014年中央一号文件对此有了很多部署。‘以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑’的国家粮食安全战略成为一号文件提及的重中之重。”

10.良种补贴的含义是什么？基本原则有哪些？

良种补贴是指对一地区优势区域内种植主要优质粮食作物的农户，根据品种给予一定的资金补贴。目的是支持农民积极使用优良作物种子，提高良种覆盖率，增加主要农产品特别是粮食的产量，改善产品品质，推进农业区域化布局。

良种补贴的基本原则：

（1）坚持品种择优的原则

各地主导品种的筛选由省级农业部门具体负责，在符合国家有关扶持政策的前提下，优先选择生态适应性好、符合生产需要、市场前景较好的品种。禁止选择未经审定、审定不通过或过期淘汰的品种。

（2）坚持公开推介的原则

主导品种确定后，省级农业部门要通过各种渠道公开向社会发布，并将推介品种随实施方案上报农业部备案。严禁省级以下农业部门进行品种推介活动。

（3）坚持农民自愿的原则

各地农业部门要在充分尊重农民意愿基础上，根据品质优先、市场需求和生产需要，积极引导农民选择使用推介的良种，不得采取强制手段干预农民自愿选种。

11.如何加快完善农业科技推广体系？

要将农业科技转化为现实生产力，建立并完善农业技术推广体系是关键。经过多年努力，我国已初步形成了由国家农技推广服务中心、省级农技推广总站、县级农技推广中心、乡镇农技推广站组成的比较完整的农业科技推广体系，各级农业科技推广机构在农业技术引进，试验示范和推广应用，开展技术培训和咨询，提高广大农民素质，推动农业和农村经济发展等方面，发挥了不可替代的作用。但是，当前一些地方基层农业技术推广机构存在着队伍不稳、保障措施不力、管理体制不顺、人员素质不高等突出问题，严重影响了农业科技推广体系的稳定和农业技术推广事业的发展，必须进一步完善我国的农技推广体系。解决这些问题，必须进一步完善农业科技推广体系，建立起新型农技推广体系。

第一，要科学界定职能，深化公益性农业科技推广机构的改革。要借鉴科研机构改革、改制的经验，按照公益性和经营性两大类型，对农技推广服务机构进行资源的重新优化组合。对公益性农技推广部门，要实行政事分开，真正将由政府承担的行政职能交还给政府承担，将设置过多过散的乡镇农、林、牧、水产、农机等农技推广服务单位统一归并成综合性的乡镇农技推广服务中心，并按照事业单位推行全员聘用制的改革要求，对其人员可按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，引入竞争机制，实行公开招考，竞争上岗和全员聘用制度。对经营性农技推广服务，可以以市场为导向，尊重农民的创造性，引导和鼓励多种组织形式共同承担。

第二，要积极发展农业科技推广中介组织。实行家庭联产承包制后，农技推广工作中的突出问题之一是有限的推广力量与众多的服务对象之间的矛盾，面对千家万户的分散经营，原有的推广机构力不从心。因此，应积极发展各种类型的农技推广中介组织，鼓励科技人员创办科技服务中心，支持以股份制或合伙形式成立技术经纪公司或技术经纪人事务所，组织农民成立专业协会，合作社等组织，进一步提高农民的组织化程度和吸收利用农业新技术新工艺的能力。

第三，要努力促进农业教育科研与推广相互协调发展。农业教育体系，农业科研体系都是我国农业技术推广体系的一个重要组成部分，应当改革现行的农业教育、科研与推广相互分离，各自为政的体制，建立农科教统筹协调机制和组织机构，鼓励农业教育，科研机构创办科技企业，加速高新技术成果转化工作。同时鼓励从事农业技术推广工作的技术人员带着急需解决的科研课题走进科研院所以及大学，进行合作研究推广。

完善农业科技推广体系，需要各级党委和政府部门通力合作，不断增加资金投入，积极创造条件。一是要多渠道增加农业科技推广体系建设的资金投入。二是要加强农技推广设施建设，不断提高农业科技推广的现代化水平。特别要重视采用计算机技术和现代信息技术，建立和完善多媒体农业推广应用系统。三是要进一步加强对农业科技市场的宏观管理，建立健全市场法规，规范农业科技市场的交易形式，制定优惠政策，促进农业科技商品交易，培育和发展我国的农业科技市场。

12.加快农业标准化的具体措施是什么？

推进农村改革发展，各级农业部门应从以下几个方面全面提高我国农业标准化水平：

第一，加快推进法制化建设，强化政策保障。

制定完善《农产品质量安全法》各项配套法规和政策，创造良好的工作环境。以全程实施农业标准化为主线，加强对种子种苗、肥料、饲料、农药、兽药等农业投入品，以及农产品的生产、收获、包装、储藏、运输、销售等方面的标准制修订和实施，加强指导和监督。

第二，加强基础研究，提高标准的先进性科学性适用性。

加快农业标准化发展战略、技术转化、应用与反馈机制的理论研究，特别是对农业标准化示范理论和技术途径的研究。加快农产品质量安全检测仪器、技术与方法、动植物安全生产以及病虫害有效防控技术的研究。加强同有关国际组织及贸易标准化管理和技术机构之间的交流与合作，积极参与国际标准的制修订工作，不断提高农业标准化工作水平。

第三，开展绩效评价，强化农业标准化的实施监督。

监管是农业标准化得以有效实施的重要保证。要创造条件，引入农业标准化实施的绩效评价制度，将农业标准化的实施效果纳入各级政府及其农业部门、技术机构的业务考核内容，建立科学的农业标准化领导体制和运行机制。

第四，深入宣传培训，努力提高全社会的标准化意识。

应充分利用农业系统科研、教育、推广、影视媒体等方面的力量，健全农业标准化宣传培训体系，从管理人员、技术人员、生产者三个层面入手，大力宣传农业标准化的重要意义，普及标准化知识。

第五，加强引导，整合资源，建立农业标准化资金投入的长效机制。

积极争取政府财政资金的投入，要把农业标准化的制定和实施、标准化示范园区建设、检验检测体系建设、监督检查的经费纳入财政预算。在争取外部资源的同时，积极整合内部资源，充分发挥农业建设项目和财政专项的吸引、凝聚和影响农户的作用，在项目建设中全面贯彻和实施农业标准化。鼓励和支持工商资本、民间资本、外来资本投入，逐步建立政府投入为导向、企业投入为主题、社会投入为补充的多元化投入机制和多渠道投资的格局，形成多渠道、多元化投入农业标准化工作的新机制。

13.如何增强农业可持续发展能力？

走可持续发展的道路，是我国农业发展的必然选择。当前我国农业的发展面临着需求、资源和环境约束。一方面，我国农产品供给已由短缺转向总量基本平衡，丰年有余，市场需求对农业发展的约束作用越来越强；另一方面，水资源短缺，水土流失生态环境恶化，基础设施萎缩，特别是受环境污染的影响，农产品中残留的有毒有害物质的增加，影响着农产品质量和效益的提高，也制约着农业的可持续发展。

第一，实施有利于农村可持续发展的人口政策。首先，降低生育水平和人口增量。加强计划生育工作的法制建设,逐步建立健全人口与计划生育法制体制,使人口与计划生育工作全面走上法制轨道。采取经济、法律、行政、教育、科技等综合措施,把计划生育工作与农村基层组织建设结合起来。其次，促进人口产业结构优化，调整产业内部就业人口比例，引导产业间就业人口转移。

第二，提高农民的思想意识，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。首先，大力办好农村教育事业。教育既是各级各类专门人才成长的根基,也是为广大劳动者奠定基本素质的关键环节。应加大工作力度,集中投放人力、物力、财力,夯实农村文化基础。其次，大力发展职业教育,提高劳动者素质,培养适用型科技人才。再次，认真实施农科教结合,促进农村人才开发和科技进步。农科教结合，以农村经济建设为中心,以提高农民素质和推广科学技术为重点,以教育为基础,以科技为动力,推进农业现代化建设。

第三，加快以水利为重点的农业基本建设。农业是国民经济的基础，而农业基本建设又是农业发展的基础。改革开放以来，我们各级政府在加强农业基本建设，改善农业生产条件上作了很大的努力。特别是近年来，又把环境保护、可持续发展摆到战略位置，把改善农业生态环境提上日程，取得了明显的成绩。但是同时也要看到，我国农业的基本建设离现代农业的要求还相差甚远，许多环节还很薄弱，亟待改善。

第四，切实增加对农业的投入。加强农业农村工作，包括农田水利建设和生态环境改善，以及提高科技等方面都离不开增加农业的投入。可以说，切实增加农业投入是一个带有根本性的问题。落实党中央、国务院加强农业的各项决策，必须使增加农业投入落实到位。

第五，搞好农业的综合开发利用。我国人口多、土地少，要促进农业的发展，单靠规模扩大的粗放式经营是不行的，必须在农业综合开发上下功夫，向农业开发要潜力，全面提高农业的综合生产能力。从我国经济发展的长远战略角度来看，单纯对现有的耕地进行保护还是不够的，还必须有一个相当数量的土地储备，这就要求我们要向生产的广度进军，在保护现有耕地的基础上，尽可能扩大农业用地。

第六，建立稳定完善的农业政策、法规体系。在市场经济条件下，农业面临较大的风险。为了有利农业的持续发展，必须理顺政策环境，建立有效的法律约束机制，以规范社会经济行为。

14.如何进一步加快节约型农业建设步伐？

第一，稳步提高耕地集约利用水平。加强耕地质量管理,开展耕地地力的全面调查，建设耕地质量监测网络，实现耕地质量的动态管理。切实加强耕地质量建设,推广耕地培肥和保护性耕作技术，加快中低产田改造，完善田间水利、机耕道路等基础设施。结合不同旱作地区的现实条件和技术应用基础，有针对性地推广旱作节水农业技术，因地制宜地确定种植结构，加快坡耕地治理，提升自然降水利用率和旱地综合生产能力。

第二，不断提高农业投入品的利用效率。全面开展测土配方施肥行动，积极推广应用高效低毒、低残留、强选择性的农药和新型施药器械，改进施药方法，减少农药使用量。普及应用种子精选分级、包衣、药剂拌种等加工处理技术，提高种子质量和良种供应能力。全面推广应用主要农作物精量半精量播种技术。同时要抓好农业装备节能工作，千方百计降低以农业机械为重点的农业装备能耗。

第三，大力发展集约生态养殖业。在适宜地区积极推广绿色高效生态畜禽养殖技术，稳步推进绿色高效生态养殖小区建设，降低饲料和能源消耗。在草原禁牧、休牧和轮牧区，大力推广舍饲、半舍饲圈养技术模式。合理开发利用渔业资源，推广高效、优质、集约化的生态水产养殖技术，提高资源的有效利用率和经济效益。

第四，切实加强农村能源工作。要普及农村沼气，加强农村户用沼气和大中型沼气工程建设。加快太阳能、风能、生物质能和农村水电等可再生能源的开发与利用。加强乡镇企业节约生产工作，重点抓好轻工、化工、冶金、有色金属、建材、煤炭、电力以及农产品加工等行业的节能降耗与清洁生产。

第五，各级农业部门要增强紧迫感和责任感。结合本部门、本地区农业和农村经济实际，提出切实可行的工作方案，明确分工，落实责任，采取综合措施，扎实推进节约型农业建设。一是制定完善规划，加强宏观指导。要把加快建设节约型农业纳入各级农业和农村经济发展规划，提出明确的目标、任务和政策措施。结合农业“七大体系”建设，加快《保护性耕作示范工程建设规划》、《沃土工程建设规划》等相关工程规划的修改完善，逐步形成节约型农业发展规划体系。以“十大节约型技术”为重点，支持一批技术开发项目，加强联合攻关、创新集成、引进消化和推广应用。二是落实完善政策，加强扶持引导。研究制定推进节约型农业建设的相关政策，鼓励农民施用有机肥和采用环境友好型生产技术，继续实行最严格的耕地保护制度。建立和完善各项规章制度，构建发展节约型农业的长效机制，提高监督管理和技术服务水平。同时，要广泛开展宣传，增强节约意识，不断提高全社会建设节约型农业的自觉性和主动性，努力营造共建节约型农业的良好氛围。

15.如何增强我国农业国际竞争能力？

推进农业现代化，必须进一步扩大农业对外开放，充分利用两个市场、两种资源，增强农业国际竞争力。

第一，推进土地流转市场发展，减少单位产品活劳动费用。中国种植业规模小、劳动力投入较多，是大部分农作物生产成本高的根本原因。推动土地流转市场的发育，使土地逐渐向种田能手和大户转包，是扩大土地经营规模、降低单位产品活劳动费用的有效途径。

第二，推动农村合作组织的构建，实现农业规模经济。农民是实施制度变迁的利益主体，要全面进行以地域区划为中心、以核心村建设为重点的农村合作组织建设，充分发挥农村社区的地缘、亲缘优势，推进农村合作组织的构建与发展。同时，支持特色产区(或县域)的乡镇企业集群发展，积极鼓励农村劳动力的异地转移，从而最大限度地实现农村生产的规模经济效益，提高农村劳动力效率和土地的边际生产率，增强农产品国际竞争力。

第三，以技术进步为驱动，提高农产品的差异化程度和技术含量，促进农业多元化、标准化发展。农业的技术进步是提高我国农产品比较优势和国际竞争力的潜在要素。技术进步可以弥补资源禀赋不足的缺陷，也是制约农业经营规模的重要因素。当前应重点做好新品种培育、新技术推广、农民农业技术的提高和国外先进农业科技的国内转化，大力开展农产品的深加工、精加工，提高农产品的差异化程度、科技含量和附加值，实现产品、市场、经营主体的多元化。农产品加工业的发展延长了农业的产业链条，促进农业生产的专业化、区域化分工，对提高农产品质量，带动农村运输、储藏、保鲜、销售等相关服务业的发展，促进农业产业结构调整，提高农产品转化增值，转移农村剩余劳动力和降低初级农产品的国内资源成本等方面，均起到极其重要的作用。从产业组织的角度来看，积极扶持大型农产品加工企业的发展，鼓励兼并、联合等产权重组，形成大中小企业并举、分工协作的产业组织结构形式，从而以农产品加工业的发展，带动和加快农业多元化、标准化生产不断发展。

（三）构建新型农业经营和保障体系

1.新型农业经营体系提出的背景和含义是什么？

新型农业经营体系是以家庭农场、专业大户、农民合作社等大型农业经营单位为主体，带动个体农户增产增收的规模经营和社会化服务体系。当前，我国农业发展面临务农人员老龄化、土地经营方式粗放、农民组织程度低、农村人才流失严重、服务体系不健全等突出问题。解决这些问题，需要培育新型农业经营主体、发展新型农业经营方式、构建新型农业社会化服务体系，积极稳妥地推进新型农业经营体系建设。

2.如何发展新型农业经营方式？

发展新型农业经营方式。立足家庭联产承包责任制，发展农业规模经营，并使之与当地农村劳动力转移程度相协调，与工业化、城镇化发展水平相适应。积极探索农业经营新模式，促进公司化、园区化的农业实验区发展，利用新型农业经营主体的规模优势，降低农业生产成本，提高土地资源利用效率。积极稳妥推进土地流转制度改革。农业规模化经营是发展新型农业经营方式的前提。应制定合理的土地流转制度，使土地由分散化经营向规模化经营转变，提高组织化程度。应分步稳妥地进行土地承包经营确权、土地流转监督、规模化组织和服务体系建设以及优惠政策实施等，以此实现土地规模经营的适度推进和新型农业经营方式的发展。

3.什么是家庭农场？

经过几年探索发展，人们对农民合作社和农业龙头企业的认识逐渐清晰，相对模糊的是如何区分专业大户和家庭农场的概念。家庭农场的提法在十七届三中全会的《决定》中已有体现，2013年“家庭农场”的概念是首次在中央一号文件中出现，称鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。

家庭农场的概念可大致表述为：家庭经营，规模适度，一业为主，集约生产，即以农户为经营主体，主要利用家庭劳动力，生产经营规模适度，专业化、标准化、集约化、商品化水平较高，且以农业收入为主要收入来源的农业生产经营单位。

家庭农场应具备四个基本特征：

一是家庭经营。即家庭农场经营者原则上必须是本村农户家庭，且必须主要依靠家庭人员从事农业生产经营活动，不得将所经营土地再转包、转租给第三方经营;除季节性、临时性聘用短期用工外，不得常年雇用外来劳动力从事家庭农场的生产经营活动。从这个角度看，外来的城镇居民或者其他投资者建立的农场，或者长期雇佣劳动力的农场，都不能算作家庭农场。

二是规模适度。为了充分发挥家庭经营优势，家庭农场规模一定要适度，不能太大。“度”是家庭农场的生命力所在。其一，根据当地农业机械化水平，一个劳动力能经营耕地的最大规模;其二，家庭至少经营多大面积土地，才能通过自己的劳动致富;其三，当地农村劳动力转移就业情况，有多少土地可流转出来;其四，家庭农场收入水平要适当高于外出打工收入。此外，家庭农场规模不宜过大，从业收入不能超过外出务工家庭收入太多，否则会引发攀比，致使农民重新要地自营，家庭农场经营规模也不会稳定。如果家庭农场规模过大，需要雇佣大量工人，就会出现劳动监督问题，导致成本增加，进而丧失家庭经营优势。因此，要综合考虑不同地区经济社会发展阶段水平、农村劳动力转移程度、农地资源禀赋、产业差异、各业收入均衡等因素，因地制宜地确定家庭农场经营土地的合理规模。

三是一业为主。长期以来，我国农业成了苦脏累、收入低产业的代名词，年轻人不以务农为荣，导致农业劳动力结构性矛盾日益突出。家庭农场的出现，逐步改变着人们的认识。家庭农场最大的吸引力在于，依靠农业为主的专业生产经营也能增收致富，农业已经成为一种“体面的职业”，从事农业同样可以获得“体面的收入”，过上“体面的生活”。

四是集约生产。与小规模农户相比，家庭农场规模适度且不是很大，专业化生产、集约化经营可以有效地发挥规模效应和家庭经营优势。可以建立家庭农场主的准入和退出机制，并强化培训和考核。家庭农场主也普遍具有较强的危机意识和竞争意识。为了经营管理好家庭农场，农场经营者积极参加各种培训班，掌握最新农业科技知识。

家庭农场与专业大户的主要区别是：专业大户虽然也进行专业化生产，但其经营规模更具弹性，在不同地方专业大户标准可能差异很大，土地经营规模从几十亩到几百亩、几千亩乃至上万亩不等，而且规模越大越需要长期雇工。

4.如何健全农产品市场体系？

农产品市场体系是现代农业的重要特征。要进一步发挥市场在资源配置中的基础作用，积极培育农产品市场主体，发展中介服务机构、行业协会和商会，壮大农村经纪人队伍，培育多种形式的市场组织，提高农民进入市场的组织化程度；加快完善市场网络和市场规则，形成以批发市场为中心，以集贸市场、零售经营门店和超市为基础，布局合理、辐射力强的农产品流通网络，注重发挥期货市场的引导作用，鼓励发展现代物流、连锁经营、电子商务等新型流通方式，规范市场交易行为，提倡诚信经营、守法经营；强化市场信息服务，健全农产品市场预警监测系统，启动“金农工程”，开发信息资源，做好信息发布工作，为农民提供更加便捷、有效的信息服务；全面开通农产品“绿色通道”，尽快实现省际互通，降低运输成本，方便农产品流通。

5.为什么要坚持市场定价？

2014年中央一号文件提出，“完善粮食等重要农产品价格形成机制”；“继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益”；要求“2014年，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点”。

按照中央一号文件精神，今后我国将按照市场定价、价补分离原则，推进完善粮食等重要农产品的价格形成机制。逐步建立目标价格制度。所谓目标价格补贴，指政府事先确定农产品的目标价格，当该农产品实际市场价格低于目标价格时，政府按照两者之间的差价补贴农产品生产者，保证其基本收益；若该农产品实际市场价格高于目标价格，则不需启动目标价格补贴政策。

实施目标价格，使农产品价格形成与政府补贴脱钩，既能有效调动农民生产积极性，又能减少对市场的扭曲，有利于发挥市场配置资源决定性作用，是今后我国农产品支持补贴政策调整的基本方向。

6.为什么要探索建立农产品目标价格制度？

新世纪以来，我国实施最低收购价和临时收储等农产品价格支持政策，一方面，对有效调动农民种粮积极性，实现粮食产量“十连增”、农民增收“十连快”，增强粮食调控能力、维护市场稳定发挥了关键作用。另一方面，也逐步显现出一系列新问题新矛盾，尤其在国内外环境出现重要变化的新形势下，现有支持政策正面临越来越严峻的挑战。

首先，农产品价格形成机制扭曲，市场作用未能有效发挥。如2008年以来，国家连续6年提高粮食最低收购价格，有效调动了农民种粮积极性，扩大了农民的种粮收入，但另一方面也使粮食市场价格“托底”信号显著，粮价“只涨不跌”预期增强，粮食价格形成机制及市场价格信号被扭曲，一定程度上使粮食市场呈“政策化”趋向。

其次，国内外农产品价格倒挂，进口压力日益加大。在最低收购价和临储政策的支持下，目前国内稻谷、小麦、玉米、大豆、棉花等主要农产品价格均已接近或高于国际市场价格。若今后国内价格继续上涨，国内外价格倒挂有可能进一步扩大，将使国内市场面临巨大的进口压力。如棉花、食糖等已经形成“国内增产—国家增储—进口增加—国家再增储”的不利局面，既增加了财政负担，也影响了政策实施效果。

第三，农业资源环境形势严峻，农业可持续发展面临挑战。最低收购价和临时收储等政策在有效调动农民种粮积极性、促进粮食增产的同时，也导致出现土壤退化、地下水超采、化肥农药超量使用、农业面源污染等突出环境问题，农业可持续发展面临巨大挑战。

7.如何充分发挥农业内部增收潜力？

充分挖掘农业内部增收潜力，重点是继续推进农业结构调整，这是增加农民收入的现实途径。重点是组织实施优质粮食产业工程，着力支持粮食主产区重点建设旱涝保收、稳产高产基本农田；发展农区畜牧业和农产品加工、储藏、保鲜、运销业，促进粮食加工转化增值；继续推进农产品优势区域布局规划，大力发展特色农业，优化农产品品质结构，提高农产品质量安全水平和市场竞争力;推动畜禽养殖小区建设，加快畜牧业养殖方式转变，进一步加快畜牧业发展；推进渔业结构调整，积极发展出口优势水产品生产，不断提高优势水产品的国际竞争力。

充分挖掘农业内部增收潜力，必须转变农业生产增长方式，从粗放式经营向集约式经营转变。转变农业生产增长方式必须坚定不移地实施科技兴农战略。科技进步是实现农业集约经营的根本途径。国际上有关专家分析，20世纪50～80年代世界农业发展的这30年中科技对提高土地生产率的贡献为80%，对劳动生产率的贡献为73%。今后全世界农产品增加量的83%将靠科技来实现。这就要加大对农业科技的投入，加强生物技术、信息技术等高新技术的研究与开发应用，推广优良品种和先进适用技术，积极扶持农业科技产业发展，增加农业发展的后劲。

充分挖掘农业内部增收潜力，就要加快农业产业化进程，实现农工贸一体化、产供销一条龙。农业产业化经营是现代农业普遍采用的经营方式，它能够促进农村劳动生产率的提高、增加农业经济效益。农业产业化经营集产、供、销于一体，把农业生产、农用生产资料的提供、技术措施的采用以及农产品加工、保鲜、贮运和销售环节统一起来，延长农业的产业链条；它解决了一家一户的小生产与大市场的矛盾，把资源、人才、技术和资金集中优化配置，充分发挥具有市场竞争能力的规模优势，借助群体力量，拓展市场空间；更重要的是，它能够增加农民收入，提高农业的比较利益。

充分挖掘农业内部增收潜力，就要加快农村市场化。要建立以初级集贸市场为基础，批发市场为中心，结构完整、功能互补的市场网络;健全市场规划，维护市场秩序，规范交易行为;建立市场信息传播网、大宗农产品储备制度和相应的价格保护体系；降低农用生产资料的市场供应价格，减少农业生产成本。从而实现农产品的有效供给和农民收入的稳定增长。实际上，中央提出，要加快建设现代农业，就是做农业内部挖潜的大文章。因为，现代农业既是科技化农业，又是产业化农业，还是市场化农业。农业能够实现这“三化”，内部增收潜力就能充分挖掘。

8.如何鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织？

农民专业合作经济组织，是由从事专业生产经营的农民，在自愿互利的前提下，以农户为单位，以专业大户与技术能手为骨干，民办、民营、民受益的农民自己的组织。其服务范围已深入到技术、资金、生产、供销等各个环节。农民专业合作经济被人们称为中国农民“自家庭承包责任制和乡镇企业以来的第三次历史性创造”。初、中级形态的农民专业合作经济组织，主要是以提供服务为主，而高级形态的农民专业合作经济组织，还经办经济实体，具有为农户进行加工、储运等功能，可以有效地化解农户的市场风险。

由于我国农民专业合作经济组织的发展尚处于起步阶段，它的发展还有许多不成熟的地方。这既有内部因素，如机构设置不够合理、管理制度不够完善等，又有外部因素，包括要正确理顺与农村其他组织的关系等；既有宏观的原因，如缺乏相配套的法律法规和政策，也有微观的原因，如内部活力不足、民主氛围有待加强等。现在，我国社会主义市场经济体制已经初步确立，这为农民专业合作经济组织提供了良好的外部环境。下一步，就是在农村改革与发展的进程中，遵循自然和经济发展的规律，积极借鉴国内外有益的经验，稳步推进农民专业合作经济组织健康发展。

第一，发展农民专业合作经济组织必须从我国农村的实情出发。中国是一个发展中国家，地区间发展极不平衡，一部分地区农民的温饱问题还没有解决，农业生产的专业化、市场化发展受到较大的限制；其次，农村人口的文化素质不高，文盲半文盲数量较大。当务之急，是加大基础教育力度，努力改变目前这种现状；再者，一部分先富起来的农村能人或专业大户要真正意识到，只有周围的农民都富裕起来，整个经济发展水平才能上一个新台阶。先富起来的农民通过兴办农民专业合作经济组织吸引广大农民，实行自我服务、自我管理、自我发展，自下而上，循序渐进，已经在一些地区的农村形成了一种气候，成为推动农村经济发展的重要组织形式。在看到农民专业合作经济组织的发展存在着艰巨性和长期性的同时，也要看到它的发展又孕育着巨大希望。

此外，兴办农民专业合作经济组织也必须具备一定的条件，这些条件主要是：市场发育程度、专业化生产水平和规模、农民参加合作的积极性，还要有一批热心合作事业的带头人以及当地政府的引导和扶持等。

第二，发展农民专业合作经济组织还应该考虑到：一是组织类型多样化。很多地方是利用和依托了目前农村丰富的组织资源，发展和兴办农民专业合作经济组织，类型多种多样。二是民办公助。这是由我国的经济体制所决定的。目前我国正由计划经济向社会主义市场经济体制过渡，各种利益关系相互交错，也还存在一定程度上的部门之间的制约，单靠农民自己的力量办农民专业合作经济组织，有许多困难。因此，在农民专业合作经济组织的起步阶段，需要政府的正确引导、扶持和保护。三是服务的多样性。由于各地经济发展程度不一样，农民的需求不一样，农民专业合作经济组织的经济实力不一样，服务的内容和手段也是多种多样的，不要强求一律。四是脆弱性。从宏观环境看，由于我国目前还没有《合作社法》以及相关的配套法规，也没有系统的扶持政策；从微观组织看，由于农民专业合作经济组织处在初步发育阶段，整体实力不强，人员素质也不太高，如何管理也缺乏经验等。因此，它的发展还需要一个较长的历史发展过程。

第三，根据我国国情以及农民专业合作经济组织的特点，现阶段发展农民专业合作经济组织的总体思路是：以市场需求为导向，以家庭承包经营为基础，以增加农民收入为目标，发挥资源优势，培育支柱产业，在巩固试点成果和总结各地经验的基础上，稳步地办好一批农民专业合作经济组织，充分发挥农民专业合作组织在农村社会化服务体系中，在农业产业化经营中的示范作用，自下而上、循序渐进、实事求是地引导农民专业合作经济组织健康发展。根据这个发展思路，结合各地的具体情况，我们要引导农民专业合作经济组织按照合作制和股份合作制的一些基本要求，逐步向多模式、网络化、区域化的方向发展。

9.如何扶持新型农业经营主体？

农民合作社、家庭农场、专业大户、农业产业化龙头企业等新型主体蓬勃兴起。中国有种粮大户（南方经营耕地面积50亩以上、北方100亩以上）68.2万户，经营全国7.3%的耕地，产了全国12.7%的粮食；全国粮食生产合作社有5.59万个，经营全国4.0%的耕地，出产了全国8.2%的粮食。截至2013年9月底，全国依法登记的农民合作社达到91.1万家，入社社员6838万户。

一号文件明确，扶持发展新型农业经营主体，在财政补贴、用地指标、金融支持、税收优惠、人员培训等方面，出台了扶持这些主体的一系列政策，其中允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，这些有力度的举措，必然为新型主体成长营造良好的政策环境，促进它们尽快与作为基础的农户家庭经营共同构筑立体式的经营结构。

一是大力加强新型农民培养。

一方面，积极整合培训资源，完善培训条件。集中力量建设一批培训基地，通过职业教育和技能培训，使农村走出去的劳动力有较强的务工技能，留下来的劳动力能掌握先进的农业技术，增强他们适应工业化、城镇化和农业现代化的能力。如，针对日新月异的农机具发展现状，抓好农机使用知识更新培训，要让农民跟上时代的脚步。

另一方面，努力做好工作，转变农民思想。从根本上改变农民守旧思想要通过有效的手段，通过一个个鲜活的实例让农民意识到知识和劳动技能的重要性，激发农民本身的求知欲望，让职业技能培训工作进展更为顺利。

同时，创新工作方式，争取农民培训的实际成果。改变以往简单“填鸭式”教育模式，建立在农民群众中喜闻乐见的传授方式，让农民不在感觉接受职业教育培训是任务是负担。可以采取发放教材自主学习的方式，建立专门的辅导部门对农民学习过程中的疑问进行解答，这样做既省时又省力。

二是加大外部人才引进力度。

从政府补贴、社会保障、项目扶持、金融服务、土地流转、职称评定、上升通道、社会评价等方面创新制度和政策，吸引富有创新精神、专业知识较强的大中专毕业生和专业技术人员献身农业。职业前途和社会评价，对从业者非常重要。吸引年轻人、高素质人才投身农业，需要加快创新农业经营体制，根本转变农业生产经营方式，让农业成为能赚钱、有地位、有前景、有尊严的职业。

三是有效发挥村“两委”的积极作用。

新型经营主体需要村“两委”扶持的事项很多，但最重要的是保障土地经营权以稳定生产基础，完善农业社会化服务以强化生产能力。

一方面，创新农村土地制度，稳定农民土地预期，促进土地流转关系保持稳定。这是种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类主体共同关心的问题。因此，有必要通过土地确权颁证，对农民土地承包权实行物权化保护，彻底消除农民对土地经营权流转的担心和顾虑，并辅以社会保障、非农就业、流转收益等方面的支持措施，让不愿意种地的农民长期稳定地转出土地经营权。

另一方面，适当加强引导扶持，改善新型经营主体发展环境，提升新型经营主体发展质量和速度。新型经营主体在发展初期往往遇到多种困难，在信息获取和发展规划方面缺乏指导，在资金筹措、人才培养、物质装备方面需要扶持。村“两委”要对中小型经营主体、适度规模的经营主体给予更多关怀和帮助。在农业用地规划管制和用途管制、农业基础设施建设、维护市场秩序等方面，村“两委”要真正做到不缺位、不越位，有效弥补市场失灵。

同时要强化重点环节农业生产性服务，解决新型经营主体解决不了或解决不好的事情，不断增强新型经营主体发展能力。种粮大户、家庭农场最大优势在于抓好生产管理，其他重点环节的生产性服务可以由合作社、专业公司、公共服务机构等承担，如技术推广、农资配送、机械作业、统防统治、抗旱排涝、信息服务、产品销售等。村“两委”需要统筹谋划、完善政策、加大投入、强化支持，推动建立公益性机构和经营性机构相互配合、保障有力、运转高效的新型农业社会化服务体系。

10.如何以利益联结机制为纽带促进农业产业化经营？

农业产业化经营不断发展的关键是要形成一个有效的利益联结机制，没有一个兼顾各方面权益的利益联结机制，就不可能有农业产业化经营的可持续发展。

我国主要农业产业化经营模式中的利益关系形式，一是“公司+农户经营模式”中的公司、企业等盈利性经济实体与农户的利益关系。这类经济实体与农户作为各自独立的经营者和利益主体，按照市场交换的原则发生经济联系，以合同契约作为制度和法律保证。这类组织与农户的利益关系又可分为松散型和紧密型。二是农民合作组织模式中的农村合作经济组织与农户的利益关系。这主要是指农户以合作经济组织为载体在流通环节、加工环节、科技及信息等服务环节以自助互利的方式发展农业产业化，农户除了能从合作经济组织得到生产所得的利益外，还能得到合作经济组织从事其他环节经营服务所得的利润返还。三是股份合作制经济组织与农户的利益关系。在这类组织中农户以入股的形式进入股份合作制企业，不但能得到生产者的利益，还能以股东的身份分享股份经济组织从事生产经营获得的部分利润，但这部分利润与农户参加合作经济组织所得的按交易量返还的利润不同，它是一种投资的回报。

农业产业化的利益机制包括利益创造和利益分配两个方面。农业产业一体化中产前、产中、产后各级部门都是创造利益的直接主体，协调好他们之间的关系，形成激励机制尤为重要。各个部门都有必要采用先进的生产技术和管理经验，提高生产水平及农产品的科技含量，增加附加值，创造更多的利润。龙头企业自身经营管理效率的提高和规模的不断壮大是整个一体化产业发展乃至生存的关键。龙头企业应对广大处于关键的产中地位却缺技术、少资本的农户进行培训、扶持和帮带。

利益分配是利益机制的关键，关系到农业产业一体化各部门的协作运行。加工和运销部门在经营过程中，资金投入多，周转快，利润较大，资金利润率常高于农业生产；而农户处于出卖原料的地位，作为价格的被动接受者，一般难以得到正常的利润。除了可以通过协调渠道或中介组织进行相应的监督，以公平合理的协议方式保护农民利益外，还可以充分鼓励加工、运销环节部门间的竞争和发展，使其企业总量略多于农户供给的原料水平，这样只有他们出公道的价格，并争取农户的信任，才能保证稳定的农产品货源，这样才能使基层农户掌握一定卖价的权力。

11.如何有效地激励利益创造，合理地进行利益分配，并建立起良性循环的农业利益机制？

农业产业化发展依托于利益机制的建立，在市场经济的竞争中，如何有效地激励利益创造，合理地进行利益分配，并建立起良性循环的农业利益机制尤为关键。

第一，形成有效的农业产业化利益创造机制。从农业产业化经营的根本目的出发，尽可能做到充分调动公司、企业等中介组织和农户两方面的积极性，是农业产业化利益创造的关键。要确保农业产业化经营主体——公司、中介组织和农户创造利益的积极性，就要明确经济利益主体的产权，切实保护经济利益主体的产权，营造一个公开、公平、公正竞争的政务环境、市场环境和法制环境；要求制定支持性的农业产业化的政策措施，对农业产业化经营的龙头企业、农业服务中介组织和从事农业生产的农户实行财政支持和金融支持，扶持农业产业化的发展。

第二，建立农业产业化利益分配机制的原则。一是农民与各类经济组织利益权利平等原则。利益分配合理与否，将影响到各利益主体积极性和创造性的发挥，从而最终影响到经济的可持续发展。二是让农民合理得利,反哺农业的原则。农业产业比较效益低的一个重要原因是，农业要承受自然风险和市场风险。建立农产品加工业反哺农业、让农民合理得利的机制，是农业产业化经营发展的保障。三是有利于农民、各类经济组织总体利益最大化的原则。四是符合国家法律、政策的原则。

第三，立足实际创新农业产业化利益分配机制。一是解放思想，引导农业产业化经营主体不断更新观念，树立互利互惠，共同致富，长远发展的利益取向。二是要把利益分配机制建设纳入规范化、制度化的轨道。三是创新农业产业化经营的利益分配方式。四是企业与农户有租赁关系的以租金方式付给租让其承包地的农户。

12.建立完善农业支持保护体系的措施有哪些？

改革开放以来，我国农业支持保护政策不断得到加强。但与成熟的市场经济国家相比，我国农业支持保护水平还很低，支持保护机制还很不完善。即使与我国经济发展所处的阶段相比，也是不相称的。建立完善农业支持保护体系，应采取以下措施：

第一，调整国民收入分配格局，建立财政支农资金的稳定增长机制，增加农业国内支持总量。农业国内支持政策是提高我国农业综合生产能力和农产品国际竞争力的必要条件，是加强农业支持保护的主要措施。必须坚持农业投入与国民经济增长相适应的原则，保证财政支农资金总量在现有水平上逐年增加。

第二，调整农业支持保护结构，重点加大对农业科技、农业生产性基础设施建设的投入，提高农业综合生产能力。一是加大基础性、公益性农业科研投入，提高农业科技创新能力，增强农业科技储备。二是完善和创新农业技术推广体系，提高农业科研成果的转化率，提高国家农业技术推广资金的使用效率。三是按照公共财政的原则，明确和强化各级政府在中小型农村公益设施建设方面的责任，把农村中小型基础设施建设作为各级财政支农投资的重点领域。加大对农业基础设施建设的投入力度，重点支持西部贫困地区和粮食主产区农村中小型农业基础设施建设。四是扩大良种补贴规模和范围，目前实施的大豆、小麦、玉米良种推广补贴试点，取得了显著效果，应在此基础上不断扩大规模，并进一步向其他农产品延伸。五是继续增加对农业生产资料的补贴，结合农业生产资料价格上涨的情况，建立对化肥、农药、燃油等农业生产资料的政策性补贴制度。

第三，建立政策主导性的农业保险体系。农业保险对农业风险损失的经济补偿功能是其他政府投入无法完全替代的。国际、国内开展农业保险的实践经验表明，农业保险是一种受自然灾害制约较大的高风险的保险业务，具有准公共物品的性质，如果完全实行商业化经营模式是不现实的。但建立一个自上而下的政府主办、政府经营的政策性保险体系，运行监督成本高。根据国外农业保险的实践经验，我国今后应以建立政府主导下的政府与商业保险公司混合经营、以国家农业保险公司的宏观调控来引导农业保险发展方向、以各省农业保险公司的区域性管理为业务主导，以县乡两级的农业保险公司为经营主体的政策主导性的农业保险体系。

第四，完善农业社会化服务体系。针对当前我国农业社会化服务体系建设中存在的主要问题，主要做好以下几项工作：一是加强农业社会化服务组织机构的建设。改革管理体制，理顺各级各类服务部门的关系，明确各自的职能范围。充实完善乡村集体经济服务组织，充实其服务内容，发挥其在服务体系中的骨干作用。鼓励农民根据市场的需要，在自愿互助的基础上建立各种类型的服务组织，鼓励大企业、大公司与农业生产单位或个人的横向联合，走贸工农、供产销一体化的道路。培植和引导农民自发形成民间服务组织，大力发展农产品行业协会和各类专业合作组织。抓紧组建重要出口农产品行业协会和骨干品种行业协会，各级政府要赋予协会必要的职能和手段。按照“民办、民管、民受益”的原则，加快发展各种新型农民专业合作组织。二是加快农产品质量标准、检验检测和认证体系建设。要提高农业国际竞争力，必须与国际标准接轨，抓好农业标准的制定修订工作，建设较为完善的农产品生产、加工、流通全过程的质量标准体系；从全国一盘棋出发，尽快形成专业齐全、分工明确、方便快捷的检验检测网络，实现农产品质量全程控制；加强有机食品、绿色食品认证管理和服务机构建设，搞好宣传培训和认证服务，引导和帮助更多的企业申报有机食品和绿色食品。三是改革农业科技推广体制。主要是实行经营性服务和公益性职能分开，积极培育多元化农业技术推广服务组织，建立一支以各级农业部门技术推广机构为主导，农业科技工作者、农民、企业等社会各界广泛参与的多元化农业科技推广队伍。四是增加服务组织服务的信息、技术含量，充实服务内容，完善服务体系的综合服务功能，提高服务质量。

第五，完善农业支持保护方面的法律保障。首先，积极促进完善涉农法律法规，推动把支持粮食生产、菜篮子产品生产等强农惠农政策法制化；加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的农业行政执法体制，全面加强农业执法，大力推进农业综合执法，增强依法行政能力，切实维护农业生产经营秩序。加强农村法制宣传教育。其次，要完善农业支持法律体系，依法规范各级政府支农行为。要按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向，转变补贴方式。要逐步减少对流通环节的补贴，要将主要农产品市场风险基金转为对农民的直接收入补贴。在粮棉主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。增加对农民的生态环境补贴。增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。逐步将县以下以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。

13.农业社会化服务的内容是什么？

农业社会化服务，指的是专业经济部门、乡村合作经济组织和社会其他方面为农、林、牧、渔等各业发展提供的服务。建立农业社会化服务体系(西方国家称之为农业的“支持系统”)，是任何国家发展农业都必须高度重视的问题。

农业社会化服务包括为农民提供的产前、产中和产后的全过程综合配套服务。根据农民生产需求的多样性和复杂性，我们可以把农业社会化服务内容大体概括为10个方面：（1）供应服务。主要是化肥、种子、农药的供应，资金的供应，农机配件和农电供应，以及农业生产中的其他买难问题。（2）销售服务。农民最担心的是生产的产品卖不掉，投入的劳动、生产资料、资金收不回来，没法继续生产，要求解决卖难问题。（3）加工服务。主要是畜禽饲料加工，农产品的初级加工、保鲜加工。（4）储运设施服务。主要是修筑道路，开通航道，组织好农产品运输。（5）科技服务。包括水利、农机、畜牧兽医、作物栽培、良种繁育、植物保护，以及发展乡镇工业所需要的技术指导，重点是技术培训、技术咨询、技术承包。（6）信息服务。主要农户家庭经营中所需的产品供求信息、价格信息等。（7）法律服务。主要是法律咨询、契约公证、合同仲裁和提供诉讼方便，保持农民的合法权益。（8）经营决策服务。包括生产计划的安排，项目选定，产品的销向和经营方面的意见、建议等。（9）生活方面的服务。包括乡村生产环境的治理、保护、文化设施建设，生活用品的采购等方面。(10)社会保障服务。包括合作医疗、财产和人身保险等方面。

14.如何构建新型农业社会化服务体系？

构建新型农业社会化服务体系。一是加强农业科技服务体系建设。科技是提高农业规模经营效率的重要因素。应强化政府对农业科技研发的支持力度，鼓励新型农业经营主体进行科技创新，吸引社会各界广泛参与农业科技服务体系建设。搭建农业信息服务平台，帮助生产者、经营者和消费者适应不断变化的市场。政府应加强与高等院校、科研单位的合作与交流，引导农业经营主体积极参与信息服务平台建设。二是加强农产品流通服务体系建设。农产品流通服务体系是发展现代农业、增加农民收入的重要途径，应根据各地实际，扶持农产品购销大户，以带动个体农户的农产品销售；加快农产品批发市场和农产品物流体系建设。三是加强农业金融保险体系建设。一方面深化农村金融改革，面向新型农业经营主体进行金融产品和服务创新，鼓励地方政府和大型企业出资建立担保基金，为构建新型农业经营体系提供资金保障；另一方面，引导新型农业经营主体积极参与农业保险，提高保费补贴比例，降低农业生产面临的自然环境、市场变动等风险。

15.如何发挥农村金融机构在支农中的作用？

当前，要重点发挥农业发展银行、农村信用社、农业银行以及其他金融机构在支农中的作用。

第一，发挥农发行在支农中的主导作用。适当扩大农发行的业务范围。在现有业务范围的基础上，增加农业和农村经济发展的中长期贷款。扩大农发行的资金来源渠道。按农发行收购、储备、调销贷款已经形成的资金占用，合理确定人民银行对农发行的再贷款规模。以国家信用为基础，发行金融债券，或直接利用国债资金。合理利用商业性金融机构和邮政储蓄的转存款。按商业化管理的要求，完善农发行的经营机制。要在坚持市场原则和银行原则的基础上，按商业化管理要求，完善经营机制，加强经营管理。要完善指标考核体系，把资产质量、经营绩效作为重要考核对象，建立有效激励机制。要完善配套措施，营造良好的外部环境。建立合理的利益补偿机制，财政部门应根据农发行承担的政策性业务规模，给予相应补贴。对农发行经营的政策性金融业务，应减免所得税和营业税，用以补充农发行的资本金。

第二，发挥农村信用社在支农中的主体作用。一是要明确农村信用社的市场定位。农村信用社是农村金融市场中的主力军，是区域性金融机构，应坚持为“三农”服务的经营方向，其业务活动只限于所在县（市）地域范围之内，其资金来源的一定比例只能用于支持“三农”。二是要完善农村信用社的治理机制。农村信用社能否真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务“三农”的地方性金融企业，建立合理、科学、有效的公司治理机制是关键。三是要完善股权设置。要结合实际，合理确定入股起点;鼓励社会资金参与农村信用社重组改造；规范入股行为，确保入股资本金的真实性和有效性。按照现代企业制度的要求，重视农村信用社公司治理制度的创新，积极探索符合实际的、切实可行的公司治理机制。四是要强化对农村信用社的政策扶持和监督管理。继续对农村信用社在所得税和营业税等方面给予一定优惠，有条件的省级人民政府应加大对农村信用社的政策扶持力度。按照“国家宏观调控，省级政府依法管理，信用社自我约束、自担风险”的总体要求，有关部门应切实履行监管职责，进一步加强对农村信用社的监管，对风险较高的农村信用社及时采取有力措施，对严重资不抵债、经营混乱的农村信用社强行撤并。

第三，发挥农业银行等商业性金融机构支农的积极作用。农业和农村经济发展的多样性和多层次性，客观上需要商业性的金融服务。农业银行作为国有商业银行，应朝着真正的商业银行方向改革和发展。由于农业银行是由专门为农业服务的国有专业银行演变而来，与其他国有商业银行相比，其业务相对较多的分布在农村领域。在确保农业银行作为真正商业银行性质的前提下，从构建分工合理的农村金融服务体系出发，根据农业银行的商业性金融的特点明确其相应的支农定位。作为商业银行性质的农业银行在服务“三农”方面，主要为商业化程度高、资金需求量大的中高层次农村经济主体提供金融服务。为此，必须坚持商业性金融和政策性金融区隔的原则，妥善处置目前仍由农业银行承担的农村扶贫贷款等政策性业务。建立有效机制，引导社会资金回流农村。可借鉴有些国家的做法，要求所有银行类金融机构人民币存款增量的一定比例，或直接用于农业信贷，或转存农村金融机构。

第四，发挥其他金融机构的功能作用。一是要完善邮政储蓄的功能。降低邮政储蓄在人民银行的转存款利率，逐步消化邮政储蓄在中央银行的老转存款存量。同时按市场化的原则，引导邮政储蓄资金回流农村。要求邮政储蓄部门按一定比例，把吸收的农村储蓄以批发的方式委托农村金融机构代为发放贷款，或通过协议存款的方式存放农村金融机构，或购买农村金融债券。二是要推进农村保险建设。为满足农业和农村经济发展对农村保险的需要，降低农业生产和经营风险，保护和支持农业，应尽快建立多层次多渠道支持、多主体经营的农业保险体系。应制定农业保险发展规划，研究设计制定政策性农村保险中的种植业和养殖业的具体险种及风险防范措施。加快研究设立农业保险基金的可行性和具体方案。构建多种形式和多种渠道的农村保险组织体系。发展互助合作保险组织，支持国内商业性保险公司和外国保险机构进入农村保险市场。充分调动地方政府的积极性，适当批设一些地方性农业保险公司。鼓励保险公司加大农业保险产品创新力度，积极开发适合农村和农民需要的保险产品。研究制定农业保险的扶持政策，在资金、税收和再保险等方面给予一定的优惠政策。加快农业保险法制建设，尽快制定专门的农业保险法律法规，规范农业保险的经营行为，促进农业保险事业健康发展。

16.农村金融改革的着力点有哪些？

农村金融服务乏力的症结，说到底并不是农业生产和农民群众如何适应现代金融体系，而是现代金融体系如何适应农业农村实际的问题。单纯从商业金融和城市金融的角度来看，确实难以寻找到有效办法。农村金融体制改革是一项涉及广泛的系统工程，需要进行深入研究，从多方面加以推进。具体地说，农村金融改革的着力点落在以下几个方面:第一，分清财政与金融的职能，增加财政的投入，保障农民增收。第二，在农村金融机构建立良好的治理结构、激励机制，其中最主要的是通过借鉴国际上一系列行之有效的做法，让农村金融机构员工和客户都得到良好有效的激励；应明确农村信用社的产权，改善其治理结构，并赋予其经营自主权。第三，开放农村金融市场，制定准入标准和程序，创造一个各金融机构公平竞争的环境。第四，利率市场化，这是农村金融机构商业化可持续发展的前提。第五，加快农村土地制度的改革，建立农业保险、大宗农产品期货和信用登记系统，降低农村金融机构的贷款风险。第六，建立有效的多层次监管框架，对不同风险的农村金融机构采取不同的监管方式。第七，加快建立农村金融机构存款保险制度，增强对农村金融机构经营的市场约束。第八，用市场化的手段引导农村资金服务“三农”。第九，建立开放的商业化农村金融扶贫体系，动员社会资金参与扶贫。总之，农村金融体系顶层设计，既需要考虑按照金融市场规律办事，重视风险防控，审慎监管，确保金融机构财务可持续，同时也必须在机构设立、产品设计、组织体系、信贷管理、监管体制等各个方面准确把握农业生产实际和农民金融需求的特征，使金融服务供给与农民需求有效对接。

17.为什么要大力推行农业保险？

农业通常存在两类风险：自然风险和市场风险。自然风险具有损失概率大、有一定周期性、可测性差、可控性差的特点，农业的自然风险应当主要通过农业保险方式来解决。

政府推行农业保险试点，由财政对参保农户提供保费补贴，是我国继取消农业税、实施粮食直补、免收农村义务教育学杂费后又一项新的惠农措施。我国是农业大国，也是农业灾害十分频繁的国家，发展农业保险对于规避农业经营风险、增强农业防灾抗灾能力、建立健全农村金融服务体系、推进社会主义新农村建设都具有重要意义。

农民参加农业保险有以下好处：

（1）有利于减少灾害带来的损失，减少收入的波动。由于农业保险提供灾害损失补偿，农民可以尽快地恢复灾后农业生产，减轻灾害带来的损失。

（2）有利于灾害的预防和有效救助。农业保险实行防赔结合，通过保前检查、制定并落实防灾预案等一系列措施来减少灾害的发生。当灾害发生后，又通过一系列的措施来减少灾害所带来的损失。

（3）有利于保障农业投资安全。有了农业保险作为风险保障，农民可以放心地增加农业投入，扩大农业再生产，从而有利于增加农民收入。

（4）农业保险可以促进农村信贷的发展。有了农业保险的保障，银行更放心地贷款给农民进行农业投资，有利于缓解农民贷款难的矛盾。

（5）农业保险可帮助农民积极地试验新品种，有效地化解新品种试验过程中的风险，促进农村产业结构调整。

18.如何理解“以奖代补支持特色农产品保险”？

2014年中央一号文件提出“鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，有条件的地方提供保费补贴，中央财政通过以奖代补等方式予以支持”。这释放了中央支持农业保险产品创新、扩大农业保险覆盖面的积极信号。

此前，特色农业保险保费补贴的责任主体主要是地方政府，未纳入中央财政的补贴范畴。与在粮食类政策性保险中，中央承担主要责任的财政配套方式不同，在特色农业的政策性保险中，一直是以地方财政配套为主。各地根据本地财力状况、农业特色和农业政策导向，也自行开展了一批特色农业保险。

文件还首次明确提出“扩大森林保险范围和覆盖区域”。通过扩大森林保险覆盖面，将有效降低森林产品风险，促进森林产品的稳定，实现森林产品的可持续增长。据他推测，今后的农业保险将逐步扩大森林保险的覆盖面，实现维护林权改革成果，保护国家生态红线的目标。

此外，中央财政在扩大农业保险覆盖面的同时，未来不仅要根据特色农产品种类、生产规模、农业风险高低等因素，实施差异化的补贴政策，还要谨防“权力寻租”“套取中央补贴”等违规现象的发生。

19.参加农业保险后，参保农户是否可以“一保了之”？

对参保农户来说，参加农业保险后，并不是万事大吉了，平时还是要精心管理，积极进行灾害预防。这是因为，首先，农业保险并不是任何损失都赔偿，目前我省推行的农业保险采取的是一种低保障、低收费的原则，它保障的仅仅是生产成本的一部分，实际上被保险人在受灾后还是要承受一定的损失。其次，参保农户要获得正常的赔偿，也需要尽到一定的义务，即平时要认真做好田间管理，按照农技部门的要求做好病虫害预防；参加养殖业保险的农民朋友要在平时做好畜牧管理部门和保险公司的防疫、配种、妊娠等记录，建立健全和执行防疫、治疗的各项规章制度，保险的畜禽发病后要及时给予医治，做到早报告、早隔离、早治疗，不能弃之不管。在灾害来临前，要根据农技部门和保险公司的要求认真做好防灾防损工作，积极施救，降低灾害损失。如主动给大棚揭膜、积极喷施农药预防、加固猪栏鸡舍等。否则，保险公司将根据因为农户未尽义务致使损失发生或扩大的程度少赔甚至拒赔。

20.发生灾害事故后，参保农户如何申请保险理赔？　

一旦发生保险责任范围内的事故，参保农户可以通过保险公司24小时服务热线进行报案，也可以直接向保险公司委托的农业保险服务站或保险服务代理员报案，在保险公司查勘人员到达现场前尽可能保护现场不遭受破坏，若保险财产仍处于危险中，须立即进行施救以减少损失。保险公司查勘人员上门进行查勘定损后，参保农户先要在理赔人员的指导下认真填写出险及索赔通知书、损失确认清单等单证，说明事故发生的原因、经过和损失情况，并协助理赔人员到现场进行清点、定损。有时还需要向相关部门开具损失证明，比如生猪、鸡、鸭等的疫病死亡，需当地畜牧部门出具病因证明，并提供按时接种的证明资料。

21.互助合作保险的形式有哪些？

互助合作保险在国外农业领域起步比较早，2014年中央一号文件明确提出鼓励开展多种形式的互助合作保险，将有效促进农业保险形式的创新。这种互助合作保险可以有多种形式，如农民之间依托合作社进行的互助保险，或农民与现有金融机构合作的互助保险，通过多方主体间的合作，将有效解决以往农业保险中存在的信息不对称问题。

22.农村物流的含义及其存在的问题是什么？

农村物流是一个相对于城市物流的概念，它是指为农村居民的生产、生活以及其他经济活动提供运输、搬运、装卸、包装、加工、仓储及其相关的一切活动的总称。发展农村物流对农村经济发展意义重大。

当前农村物流存在的一些问题。一是农村物流发展缓慢。农村物流的发展水平受农村经济发展水平的影响很大。目前我国农村发展势头良好，农村税费改革使得农民受益很大，但与城市相比，农村经济依然落后，农民收入低，农村市场相对城市市场发展滞后，这必然使得农村物流供给及需求水平低，物流业发展缓慢。同时，农村物流发展缓慢还与广大农村地区物流意识差、物流知识薄弱、对物流重视不够有着直接关系。二是农产品具有易腐性、季节性，农村物流经营难度大。与工业品相比，农产品具有生物属性，容易腐烂变质。农产品是自然的产物，具有季节性和周期性。农产品的自然属性对其运输、包装、加工等提出了特殊的也是更高的要求，经营农产品物流风险较大。三是农村生产组织水平低，物流需求分散，物流供给能力不足。在我国，农业生产仍基本是以农户为单位，生产规模小，分工不细，收入有限，对物流需求不足且分散。而物流的供给需要在科学技术的推动下实现规模经济。无论是农村生产组织、流通组织还是物流企业都在规模小、管理水平低、技术条件差等问题，制约了物流的供给水平。四是物流基础设施落后，物流技术装备落后，物流运作成本高。物流的运输、包装、装卸搬运、流通加工、信息处理等每一项功能的实施，都与物流的基础设施和物流技术水平有关。农村道路状况差，物流运费就高；没有公共的信息平台，物流信息就难以处理和发挥作用：没有科学的冷藏设备，鲜活农产品就难以运输、加工等实现其价值；没有科学的工艺和技术，农产品就难以实现加工增值。五是物流政策不到位甚至空门，物流作业不规范，物流交易成本高。影响物流交易合约顺利形成和履行的因素很多，其中政策和信用是主要的。有的地方还是空白，这样物流作业就难以规范，物流需求者对物流企业缺乏信任，对物流外包的结果难以预期，因此物流合约难以达成。没有政策的支持，物流业也难以发展壮大以适应农村经济发展的需要。

23.如何促进我国农村物流的发展？

一是完善农村交通物流网络。县（市）构建物流分拨中心作为农村物流的集散中枢，在乡镇利用邮政、供销等网点建设乡镇物流站作为农村物流的中间层节点，在较大行政村、供销超市、农资超市、农村集市等设物流网点作为农村物流的基层末梢。通过构建县（市）、乡、村三级农村物流网络节点，有效提高农村物流网络连通度和覆盖面。

二是加快培育农村物流市场主体。鼓励民间资本参与发展农村物流，鼓励有条件的农村专业合作社和农产品储运企业开展联合或合作，促进农村物流领域第三方物流企业的发展，提高市场在农村物流领域的资源优化配置作用。同时还要扶持一批农村物流龙头企业，发挥其规模大、功能全、技术先进、现代化程度高的优势，对农村物流发展起示范带动作用。

三是打造农村物流电子商务平台。打造集数据交换、信息发布、智能配送、库存管理、决策分析等功能于一体的农村物流电子商务平台，运用现代物流管理的先进理念和模式，将加工、整理、仓储、运输、装卸、配送、信息处理等有机结合，实现从起点到终点整个农村物流领域相关信息有效联动，提供立体化、一体化、多功能的综合性农村物流公共服务。

四是规范农村物流服务环节。要保证农村物流健康发展，就需要对农村物流服务各个运作环节进行规范。这就需要制定出相应的服务规范和标准，包括建立经营公约、统一服务承诺、规范业务流程，甚至统一标识和车型等，从而对农村物流市场形成制度约束。

（四）创新农村社会治理

1.巩固和发展新型农村合作医疗制度的重要措施有哪些？

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国医药卫生事业取得了显著成就，覆盖城乡的医药卫生服务体系基本形成，疾病防治能力不断增强，医疗保障覆盖人口逐步扩大，卫生科技水平迅速提高，人民群众健康水平明显改善，居民主要健康指标处于发展中国家前列。

第一，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。这是中央从我国基本国情出发，为构建社会主义和谐社会而作出的一项重大决策，对于保障广大人民群众的基本卫生保健权益，解决目前存在的突出问题，具有重要的现实意义和历史意义。

基本卫生保健制度，就是一种由政府组织，向全体居民提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务的保障制度。这项制度的实质是加强公共卫生体系、农村卫生体系和城市社区卫生体系建设，并健全财政经费保障机制，完善公共卫生机构和城乡基层卫生机构的公共服务职能。这项制度以人人享有基本卫生保健为目标，以公共卫生机构、农村卫生机构和城市社区卫生机构为服务主体，采用适宜医疗技术和基本药物，由政府承担人员经费和业务经费。这项制度坚持预防为主，防治结合，注重公平和效率，有利于缩小群众的基本卫生保健服务差距。

第二，建设多层次的医疗保障体系。基本卫生保健制度的建立，可以为城乡居民提供基本卫生保健服务，但不能满足群众所有的医疗服务需求，居民患重病到医院治疗，还需要建立社会医疗保险制度，帮助群众抵御经济风险。由于我国城市化水平低、居民收入差距大、农业人口和非正规就业人口多，在相当长的时间内，全国难以建立起统一的、城乡一体化的社会医疗保险制度。只能根据城乡实际情况和不同人群的收入情况，建立不同形式的混合型医疗保险制度。完善城镇职工基本医疗保险，建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，发展社会医疗救助，加快推进新型农村合作医疗。这些制度汇合在一起，将构成我国比较完善的社会医疗保险体系和医疗救助体系。

第三，建立国家基本药物制度。药品是维护人民健康的特殊产品和重要手段。药品的特殊属性决定了药品的生产、流通具有一定的社会公益性质，不能完全靠市场调节。政府应该加强对药品生产、采购、配送、使用等环节的监管。建立国家基本药物制度，整顿药品生产和流通秩序，保证群众基本用药。这是治理我国医药秩序混乱、价格虚高、不公平交易、商业贿赂严重等问题的一项根本制度，也是保证医疗质量、促进合理用药、减轻患者负担的重要措施。根据世界上90多个国家的经验，国家基本药物制度应作为国家药品政策的核心。其主要内容是：国家按照安全、有效、必需、价廉的原则，制定基本药物目录；政府招标组织国家基本药物的生产、采购和配送，并逐步规范同种药品的名称和价格，保证基本用药，严格使用管理，降低药品费用。同时，要整顿药品生产流通秩序，积极促进药品生产流通的规模化和现代化，改变目前企业规模小、数量多、监管难的状况。严格企业和药品准入，加强质量监管，确保药品安全、有效。

第四，建立科学、规范的公立医院管理制度。要遵循政府主导、社会参与、转换机制、加强监管的原则，按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开的要求，深化医疗机构管理体制、运行机制、财政经费保障机制改革，推进医疗机构属地化和全行业管理，理顺医药卫生行政管理体制，强化公立医院的公共服务职能，纠正片面追求经济收益的倾向。实行“政事分开”和“管办分开”的根本目的，在于强化政府对医疗机构的监管责任，主要措施是实行属地化全行业管理。对医疗机构不分投资渠道和隶属关系，由属地政府明确有关部门监管职责，实行各负其责、密切配合、形成合力，共同监管的机制。“医药分开”的实质是改革医院“以药补医”机制，逐步取消药品加成政策，政府财政对医院给予相应经费补贴，并实行药品收支两条线管理，切断药品收入与医院的经济联系。营利性与非营利性分开的关键，是科学确定划分两类医疗机构的标准，实行不同的经济政策，维护非营利性医疗机构的公益性质。对公立医院要规范收支管理，控制盲目创收倾向，发挥其公共服务职能。

2.如何深化医药卫生体制改革，促进农村医疗卫生事业发展？

医药卫生体制改革将以农村为重点、积极探索政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，努力建立协调统一的医药卫生管理体制、高效规范的医药卫生机构运行机制、政府主导的多元卫生投入机制、科学合理的医药价格形成机制、严格有效的医药卫生监管体制、可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制，建立健全医药卫生法律制度。

第一，切实加强领导。各级政府要充分认识深化医药卫生体制改革的重大意义，切实加强组织领导，把解决群众看病就医问题作为改善民生的重点摆上重要议事日程，落实政府的公共医疗卫生责任。国务院成立深化医药卫生体制改革领导小组，统筹组织实施深化医药卫生体制改革。国务院有关部门要认真履行职责，密切配合，形成合力。地方政府要按照本指导意见的要求，结合实际情况，因地制宜地制订具体实施方案和有效措施，精心组织，有序推进，确保改革成果惠及全体人民群众。

第二，突出重点，加大对农村医疗卫生事业的投入。一要各级人民政府逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度，投资的重点向中心卫生院和西部边远乡村倾斜。二要解决乡镇卫生医疗机构包袱过重问题，把握好国家政策，增加一部分在岗职工的工资，研究解决医疗机构职工新型合作医疗，为他们解除后顾之忧，使他们安心基层工作。三要探索多元化投入的路子，动员、鼓励、支持各类社会资本和投资主体参与农村医疗卫生服务体系建设。

第三，多措并举，提高农村医疗队伍整体素质。一要大力加强在岗人员临床进修及在职培训。既要考虑到在职人员面上的普遍轮训、不断更新知识，解决知识老化问题，又要重点选拔技术苗子和业务骨干到上级医疗单位进行有针对性的实用技术培训，为农村培养一些永久性、实用性的卫生专业技术人才。二要继续扎实开展县级医疗机构和乡镇卫生医疗机构合作活动，在原有协作医院的基础上，进一步扩大协作医院的数量。三要研究制定县级医疗卫生机构的相关人员定期轮换到农村工作的具体办法，大胆提拔具有一定学历和业务水平的青年医务工作者，让其在乡镇医疗卫生机构主要岗位上接受锻炼。四要充分利用国家出台的相关政策，研究制定吸纳大、中专毕业生的相关政策措施。

第四，做好舆论宣传工作。深化医药卫生体制改革直接关系广大群众的切身利益，是一项重大的民生工程，需要社会各界和广大群众的理解、支持和参与。要坚持正确的舆论导向，加强对深化医药卫生体制改革的重大意义、指导思想、基本原则和主要政策的宣传，总结推广好的试点经验，使这项惠及广大人民群众的重大改革深入人心，为深化改革营造良好的舆论环境

第五，建立科学合理的医药价格形成机制。完善政府调控与市场调节相结合、客观反映市场供求情况和生产服务成本变化的医疗服务和药品价格形成机制。首先，规范医疗服务价格管理。其次，改革药品价格形成机制。再次，积极探索建立新型合作医疗经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制，发挥医疗保障对医疗服务和药品费用的制约作用。

第六，建立健全医药卫生法律制度。进一步加强医药卫生立法工作，逐步建立健全与基本医疗卫生制度相适应、比较完整的卫生法律制度，完善卫生法律法规，严格执法，规范执法，切实提高各级政府运用法律手段发展和管理医药卫生事业的能力。

3.如何加强和完善农村最低生活保障制度？

确保农村最低生活保障制度的顺利实施，是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。做好这一工作，对于推进农村改革发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平具有重要意义。

第一，完善和规范农村最低生活保障体系。农村最低生活保障的管理既要严格规范，又要从农村实际出发，采取简便易行的方法。一是申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。受乡（镇）人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。二是村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府民政部门要及时向社会公布有关信息，接受群众监督。三是最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。四是乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众的生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围；并根据其家庭经济状况的变化，及时按程序办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续。保障对象和补助水平变动情况都要及时向社会公示。

第二，落实农村最低生活保障资金。农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。

地方各级人民政府及其相关部门要统筹考虑农村各项社会救助制度，合理安排农村最低生活保障资金，提高资金使用效益。同时，鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障提供捐赠和资助。农村最低生活保障资金实行专项管理，专账核算，专款专用，严禁挤占挪用。

第三，加强领导，确保农村最低生活保障制度的顺利实施。在全国建立农村最低生活保障制度，是一项重大而又复杂的系统性工作。地方各级人民政府要高度重视，将其纳入政府工作的重要议事日程，加强领导，明确责任，统筹协调，抓好落实。

第四，建立健全失地农民的生活保障制度。建立健全失地农民的生活保障制度，可以以变土地征用制度为购买制度为基础，创建农民土地产权专项市场管理交易制度，通过公平、公开、公正的产权市场交易，既从源头上扼制住滥占耕地、低价调拨农民土地之风，又有效地保护农民土地产权等权益。设立失地农民社会保障基金，主要承担退休养老、医疗门诊、最低生活保障、义务教育的配套投资等支出。

第五，加强农村社会保障制度的立法工作。社会保障的性质在于它的政府强制性和非盈利性，它体现的是社会成员在政府保障下的平等保障权利。农村社会保障制度立法应从以下几个方面有所作为：一是在立法中要体现“低水平、广覆盖、多层次、共负担”的基本方针；二是立法保护本身要做到实体和程序并重；三是立法本身要追求科学性。农民社会保障权保护的立法一定要具有可操作性，不能只做一些原则性的应然规定；四是尽快形成一个完整、统一、科学的农民社会保障权的立法保护体系。

4.加快发展农村公益事业的对策有哪些？

加快农村公益事业发展，是贯彻落实科学发展观的要求，也是推进农村改革发展的重要内容，农村公益事业停滞不前，必然会影响夺取全面建设小康社会新胜利进程。

在新形势下，发展农村公益事业要把着力点放在解决资金投入匮乏和管理主体缺位问题上。一方面，要改革农村公共产品和公益事业投资体制，积极探索发展农村公益事业的新机制，多渠道筹措农村公益事业发展资金。另一方面，要结合乡镇综合配套改革，建立农村公益事业管理机构，加强对发展农村公益事业的组织、协调和领导。

第一，构建城乡统一的公共财政体系，使财政逐步成为农村公益事业发展的投入主体。长期以来，我国形成了“城市公益事业政府办，农村公益事业农民办”的不合理局面，公共财政对农村公益事业的发展没有担负起应有的责任。必须构建起城乡统一的公共财政体系，并加大对农村公益事业发展的支持力度。要将城乡公益事业发展资金统一纳入财政预算。近期要以建立农村公共财政体系为重点目标，并按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步统一城乡税制，以税惠农；各级财政要建立农村公益事业发展资金预算制度；深化财政体制改革，合理划分各级政府的事权和财权，调整国民收入分配结构，加大公共财政对农村公益事业的投入比重，并建立规范的转移支付制度，逐步向农村倾斜，使公共财政成为农村公益事业发展的主要投入主体。

第二，规范“一事一议”筹资筹劳制度，农民合理承担发展农村公益事业所需的部分费用。农村公益事业是直接为农民服务的，在国家不可能包办农村公益事业的情况下，农民为此承担一部分费用合情合理，但由于当前农民负担过重仍是主要矛盾，必须严格按“一事一议”筹资筹劳制度办事，以在确保农民减负目标实现的同时能发展一些急需的公益事业。当然，“一事一议”筹资筹劳制度也存在一个进一步规范、完善和发展的问题。

第三，加快县乡综合配套改革步伐，大力培育农村公益事业发展主体。由于种种原因，农民个体现已取代政府和集体成为农村公益事业的主要发展主体，这对农民是不公平的。要通过县乡综合配套改革，逐步使政府和集体重新成为农村公益事业的主要发展主体。在改革中，要特别注意不能忽视、削弱政府部门发展农村公益事业的职能，不仅如此，还应加强这一职能。财政要按照由以钱养人改为以钱养事的原则，加强支持农村公益事业发展的职能。同时，要积极培育新形势下农村公益事业的新的发展主体，充分发挥中介组织和民间力量在发展农村公益事业中的作用。

第四，建立发展农村公益事业多渠道资金投入机制，捆绑集中使用各种资金。加快农村公益事业的发展，要依靠多方筹措资金，建立多渠道资金投入机制。筹措资金的渠道主要有：部分国家支农政策资金；一定比例的国债资金；“一事一议”制所筹资金和义工；各级财政建立农村公益事业发展基金；国有资本退出的部分收入和乡镇配套改革后从事业单位中退出的部分资金；农村机动地承包、基础设施产权拍卖等的全部收益和土地征用补偿的部分费用；积极向国内外慈善机构、社会组织和个人推荐农村公益事业项目所募集的资金；一定比例的村级集体收入。

5.提高农村防灾减灾能力的措施有哪些？

经济社会正确的发展道路都必须是尊重和适应自然规律，保护和改善自然环境，并利用不断进步的现代科学知识和技术力量，以及日益完善的社会制度，抗御自然灾害风险。解决农业与农村防御和减轻自然灾害影响的努力也应当是多方面的。

第一，必须把农村防御和减轻自然灾害作为各级政府农村公共事业建设的重要内容。各级政府要从城乡协调发展、促进农村长期繁荣和稳定的高度，深刻认识加快农村防灾减灾能力建设的重大意义，下大力气解决农村在防御和减轻自然灾害上存在的信息不畅、基础不牢、效率不高等薄弱环节。要按照统一领导、分级管理、以城带乡、以村为基本单位的思路，加快建立县乡村突发自然灾害应急组织体系，重点加强村级组织防灾减灾能力建设，每个村都要指定一名有一定科技水平的专门人员负责灾害警报接收和传递。在自然灾害频发且影响较为严重的地区，要积极组织重大灾害应急演练。全国各县级政府要充分发挥其在农村防御和减轻自然灾害上的基础作用，切实承担起各县灾害防御规划、灾害监测预报预警、救灾抗灾等重要任务。

第二，建设环保防灾型农村社区。农村防灾减灾工作是一个需要重视的可持续发展问题。随着我国人口的增加和农村发展，农村环境的负荷将进一步增加，这给生态环境保护带来了更多的问题。为此，要在农村工作中切实贯彻科学发展观，不能为短期发展而牺牲长远利益，而是要给子孙后代留下可以生存的环境。加快推进社会主义新农村建设，一定要从开始就重视科学技术和科学观念的应用。科学技术在农村自然灾害防御中的普及和推广，一方面要依赖于政府的防灾减灾政策，另一方面也应当将防灾减灾与农业生产、农村规划和社区建设结合起来，使防灾减灾工作成为农村工作一个重要部分。

第三，加强农村灾害防御规划、农民防灾减灾宣传和科学技术知识普及。符合自然规律的乡村规划和建设是防御和减轻自然灾害的基本前提。各级政府要从促进人与自然和谐以及从源头上遏制自然灾害对农村影响的高度出发，加强乡村建设规划的自然环境论证和灾害风险评估，合理安排农村各项建设布局，保持良好的生态环境，避免对自然环境的人为破坏，减轻各类灾害对农村正常经济和社会生活的影响。要针对农民整体防灾减灾意识不强，应用科学和技术防御及减轻自然灾害能力不足等客观实际，加强各类自然灾害防御知识的宣传、教育，不仅要把预报预警信息及时地告诉老百姓，也要把如何趋利避害的科学措施全面地告诉老百姓。在突发性自然灾害来临时，使农民及时掌握预报预警信息，正确运用防灾减灾知识，不再恐慌，不再被动，最大限度的保护生命财产安全。

第四，加强自然灾害研究和防灾技术应用。对灾害形成、发生和发展的时空分布规律，灾害—环境—人类相互作用，灾害—经济—社会综合减灾防灾框架，灾害监测和预测研究等基础理论的研究是一项长期而艰巨的任务，应进一步增加重大项目的设置，集中力量攻克科学难关；积极推进防治重大灾害的应用科学和高新技术研究，同时健全减灾科技成果的转化和应用制度，推动实用科学技术如卫星遥感、地理信息系统、全球定位系统等高新技术在减灾领域的广泛应用，以及加强对重大灾害的监测和预警，提高灾害信息采集和快速处理水平，做好灾害评估工作，建立减灾信息的共享和实时处理系统。通过这些系统性的重大攻关项目，争取在灾害预测、预警、预防能力方面取得较大的进展。

第五，必须扩大各类自然灾害监测预报的覆盖面，提高农村预报预警服务的精细化水平。国家应当加大对自然灾害频发地区防御和减轻自然灾害能力建设的投资力度。要针对我国农村地域辽阔，自然环境复杂多变，监测站点稀少等制约农村地区自然灾害预报预警能力的客观实际，进一步完善各类灾害自动化监测系统，加快填补乡村气象、水文、地质、地震等要素监测的空白，力争用五年左右的时间建成覆盖90％以上农村地区的乡镇各类自然灾害观测站网。要加强中小尺度强对流天气监测和预报，切实增强山洪、滑坡、泥石流、雷电、龙卷风等易导致伤亡的自然灾害预报预警能力，细化预报预警地域，延长预报预警时效。

第六，建立大灾风险分散机制。继2007年首提“完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”以来，中央一号文件连续多年聚焦建立大灾风险分散机制。2014年明确要求规范农业保险大灾风险准备金管理是对建立大灾风险分散机制的持续推动和部署，也表明中央对建立大灾风险分散机制的重视。

大灾风险分散制度是一个系统的制度，包括再保险、企业设立的基金池以及一整套完善的融资渠道来应对超常灾害带来的赔付问题，仅依靠企业自身的力量是不够的，亟待中央和省两级建立健全相应制度。

6.如何加强农业生态环境保护？

建设现代农业，对生态环境提出了更高的要求。改善我国农业生态环境，是一项长期而艰巨的任务，必须因地制宜，统筹规划，突出重点，整体推进。

第一，要加大农业污染防治力度。减少土壤中的化肥、农药残留量。把沼气建设与农村改厕、改水、改圈结合起来，加快规模养殖场粪便净化和生活污水净化处理设施建设，努力控制和减轻农业面源污染。实施农村环境清洁工程，改善农民生活环境。加强植物保护和重大植物疫情防控。扩大退牧还草工程规模，加强鼠虫害防治，不断改善草原生态环境，逐步建立草原生态修复的长效机制。

第二，扩大植树种草。植树绿化，扩大植被，是促进区域性气候环境良性化、改善农业生态环境的必备措施，特别对干旱地区和贫困地区尤为重要。按照国家的要求，营林方式必须实现从以人工造林为主向封山育林为主的转变，加快国土绿化步伐，提高森林覆盖率。克服重树轻草倾向，把草原建设纳入到整个生态建设系统，放到与天然林保护同等重要的地位来抓。

第三，搞好水土保持。大力推行分区综合防治战略，即将林草覆盖度较大、水土流失较轻的区域确定为重点预防保护区，将资源开发和基本建设活动较集中、损坏原地貌、水土流失危害后果较严重的区域确定为重点监督区，将原生水土流失较为严重、对当地和下游造成严重水土流失危害的区域确定为重点治理区，分区实施不同的对策。

第四，加快治沙止漠。我国土地沙化形势十分严峻，必须把防沙治沙、加强生态环境建设，作为一项重大而紧迫的任务。要认真总结经验教训，根据新形势、新情况，进一步明确工作思路，坚持做到保护优先，预防为主，防治结合，统筹规划，综合治理，突出重点，分段实施。

第五，开发无公害农产品。发展无公害农业，生产无公害的农业产品，既是生态农业建设的重要内容，又是农民增收的有效途径。无公害的农产品是在无公害的生态环境和无公害的生产技术操作下生产出来的。因此在农业结构调整中，要把改善农业生态环境放在重要位置，以生态适宜度为依据发展生态农业，用混合饲养型耕作制改造谷物大田耕作制，引导农民多生产无公害的粮食、蔬菜、果品、茶叶等农产品。

7.农村人居环境治理应抓好哪些方面？

搞好村庄规划和人居环境治理，有利于创造整洁、舒适、文明的生活环境，是建设社会主义新农村和推进农村改革发展的战略任务。各地应从实际出发，从解决农民要求最急迫、受益最直接的问题入手，把治理重点放在解决村内道路、排水设施、垃圾处理、人畜混居等突出问题上。要引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题，搞好农村污水、垃圾治理，改善农村环境卫生。注重村庄安全建设，防止山洪、泥石流等灾害对村庄的危害，加强农村消防工作。村庄治理要突出乡村特色、地方特色和民族特色，保护有历史文化价值的古村落和古民宅。要本着节约原则，充分立足现有基础进行房屋和设施改造，防止大拆大建，防止加重农民负担，扎实稳步地推进村庄治理。各级政府应当根据村镇治理规划加强引导，在资金、实物等方面给予扶持。积极探索政府扶持引导、农民自愿参与的村庄治理有效机制和办法。

8.如何加强和创新农村社会管理？

党的十八大报告提出，要在改善民生和创新社会管理中加强社会建设。中央农村工作会议也强调，继续加强和创新农村社会管理，强化以党组织为核心的农村基层组织建设，强化农村基层民主管理，强化农村社会公共安全保障；发展农村公共事业，加强农村基础设施建设和农村社会事业发展。在当前群众利益主体多元化、农民的民主法制意识日益增强的社会背景下，中央提出加强和创新农村社会管理有很强的针对性和现实意义。

随着我国经济社会的快速发展，城镇化和工业化加速，城乡统筹进程不断推进，城乡之间的利益格局不断调整，广大农村地区经济社会发生了深刻变化。农民群众对于事关切身利益的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等愈发重视。农民要求村务公开、透明，参与村集体事务决策的呼声渐高。如何主动适应这种深刻变化，加强和创新农村社会管理，使农村社会既充满活力又保持和谐稳定，是摆在我们面前的重大时代命题。

加强和创新农村社会管理，要切实转变观念，以服务理念统领农村社会管理创新。各级政府要把管理创新落实到服务上，不能把自己和民众简单地放在“管理者”与“被管理者”的位置上。社会管理，主要是对人的服务和管理。一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理的过程都是做群众工作的过程。相对于“管理”，老百姓更需要的是“服务”。政府执政的资本是服务。农民群众最关心、最需要、最困难的问题，就是农村社会管理创新的突破口。政府与民众坐在一条板凳，顺应群众的新期待，做到同位思考，同步感受，服务到位，这样的管理就是好的管理。要改变居高临下、重堵轻疏、忽视平等对话协调的做法，杜绝以管理之名在管理中与民争利现象。

加强和创新农村社会管理，要切实加强组织领导，强化目标责任，精心规划项目。通过深入调研等方式，有序梳理当前农村社会管理存在的不足和薄弱环节，整合现有人力资源，配齐配强农村管理骨干力量，加强农村社会管理队伍建设，凝聚整体工作合力。

加强和创新农村社会管理，要加强基层民主建设，畅通民情诉求渠道。社会管理的过程，就是不断发现矛盾、解决矛盾的过程。利益诉求表达机制是构建社会主义和谐社会的重要机制之一，多元的利益诉求离不开广泛的公众参与。事实证明，公众参与度越高，社会也越稳定，社会氛围也越和谐。

9.如何采取有效措施保持农村社会和谐稳定？

当前，我国许多农村社会矛盾和社会问题，已经明显地集中到与人民群众基本民生问题密切相关的环节。这对各级党委和政府统筹协调各种利益关系、有效化解农村各种社会矛盾的能力提出了更高要求。要统筹协调农村改革发展中各方面利益关系，妥善处理社会矛盾。

必须始终坚持把最广大农民的根本利益作为党和国家农村工作出发点和落脚点，严格遵循发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的原则，建立健全科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，积极化解各种矛盾纠纷。

进一步拓宽社情民意表达渠道，通过各种途径、方法，将拟制定的社会政策向群众公开，使广大农民对于同自身利益密切相关的社会政策设计有着充分而广泛的民意表达，确保涉农社会政策的有效性、合理性和科学性。

健全农村社会舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。

要充分发挥思想政治工作优势，积极预防和妥善处置农村人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定。同时要进行公民道德教育，培养社会公德和法制精神，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。

加大社会治安工作力度。要尽快建立和完善县、乡、村三级合理分工、密切协作、反应敏捷、行动迅速的社会治安联合防范和治理体系及有效机制。从内容上看，一是要建立对农民宣传教育的长效机制，加强对农民的法制、精神文明等教育，在农村建立起积极向上的文明风气；二是要加大对偷盗、抢劫、打架斗殴、赌博以及各种封建迷信活动等的打击力度。

10.如何进一步完善乡村治理结构体系？

中国正在进行具有现代化意义上的社会经济转型，解决转型时期农村发展的问题有赖于乡村治理结构体系在更大范围上的完善。

完善乡村治理结构体系的核心在于完善村民自治。村民自治最重要的价值就是在民主化过程中，建立起一系列民主规则和程序，并通过运用民主规则和程序的民主实践形式，训练民众，使得民众得到运用民主方式争取和维护自己权益的机会，从而不断赋予民主以真实内容；在新一轮民主实践中，人们会设计更为理性和精巧的规则和程序，并运用这些规则和程序进一步充实民主的实体，民主化进程因此得以不断向前推进。在新农村建设中，必须进一步推进和完善村民自治机制，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权，村务大事村民知情，村务决策村民讨论，村务管理村民参与，村务工作村民监督。由此做到共同参与、共同负责。

选准配强乡村两级领导班子。一是配齐和建强乡村党委、政府领导班子。要以建设“五个好”乡村党委为目标，按照干部队伍“四化”方针、德才兼备原则和要求，坚持科学发展观，树立正确的用人导向，扩大民主，严格程序，改进方法，把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的干部选拔或通过法定程序选举到乡村党委和政府领导班子中来，选好配强乡村领导班子。二是选好选准村“两委”班子。要进一步健全民主选举制度，在换届选举中全面推行村党支部“两推一选”和村委会“直接选举”，抓好民主选举环节，把握好选人标准，扩大候选人提名中的民主。

加强配套组织建设。一是加强青年、妇女、民兵等群团组织建设，充分发挥生力军作用。要按照“党建带群团组织建设”的思路，加强群团组织的班子建设、能力建设、作风建设、制度建设、阵地建设和载体建设，为他们搭建作为的平台，教育引导和团结带领农村广大团员、青年、妇女、民兵积极投身新农村建设的伟大实践。二是加强农村实用人才队伍建设，充分发挥服务带动作用。要通过加强培养开发、强化管理、服务带动等措施，逐步建立农村实用人才服务中心，发挥集聚和带动效应，促进农村实用人才、乡土人才总量的扩充和素质的提高，不断培育现代农业经营主体。

切实维护农民的民主权利。健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。完善村民“一事一议”制度。妥善处理农村各种社会矛盾，加强农村社会治安综合治理，打击“黄赌毒”等社会丑恶现象，建设平安乡村，创造农民安居乐业的社会环境。