一、改革探索

• 赵振华说：“最重要也是最难的便是如何在养老保险制度中充分平衡国家、企业及个人的利益，但最终，还是要把劳动者的晚年保障放在首位。”
• 于光汉说：“由于生活有保障，体质不断增强，我国健康长寿的越来越多，人的平均寿命逐步提高。”
• 于光汉指出：“老龄问题是个重大的社会问题，它的涉及面广，需要有关部门通力协作，共同努力，采取行动。”

人大批准两项社会保障办法

1978年5月24日，第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议在北京召开。

这次会议原则批准《关于工人退休、退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》。

《关于工人退休、退职的暂行办法》规定：

工人退休、退职的时候，本人及其供养的直系亲属前往居住地点途中所需的车船费、旅馆费、行李搬运费和伙食补助费，都按照现行的规定办理。退休、退职工人本人，可以继续享受公费医疗待遇。工人的退休费、退职生活费，企业单位，由企业行政支付；党政机关、群众团体和事业单位，由退休、退职工人居住地方的县级民政部门另列预算支付。工人退休、退职后，到城镇街道、农村社队后，街道组织和社队要加强对他们的管理教育，关心他们的生活，注意发挥他们的积极作用。

《关于安置老弱病残干部的暂行办法》规定：

离休、退休、退职干部本人，可以享受与所居住地区同级干部相同的公费医疗待遇。规定发给的退休费、退职生活费，企业单位，由企业行政支付。党政机关、群众团体和事业单位，就地安置的，由原工作单位负责；易地安置的，分别由负责管理的组织、人事和县级民政部门另列预算支付。

这个阶段的社会保障制度是典型的“企业保险”，主要是维持、巩固和完善这种制度模式。所有的个人福利与生老病死都由企业负担，从这个意义上讲，这个阶段的保险是“企业保险”，而不是“社会保险”。

社会保障制度的建立，主要目的还是为了解决历史遗留问题和恢复养老保障制度。与此同时，这一阶段的一些改革措施也积极促进了“企业保险”向“社会保险”的转变。

1978年，中国进行经济体制改革以后，政府针对养老保险制度存在的弊端进行了一系列改革，主要是实行养老保险费用社会统筹，建立劳动合同制工人养老保险制度，养老保险基金实行国家、企业和个人三方负担，引入个人缴纳养老保险费机制，探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险多层次的养老保险体系。

曾任天津市劳动和社会保障局农村社会保险处处长的赵振华是我国著名的社会保险专家。从20世纪80年代起，赵振华参与国家社会保险改革的有关工作，并作为“国务院社保改革领导小组”成员之一参与了养老保险、医疗保险、工伤保险等条例的制定。

赵振华后来回忆专家组制定有关养老保险条例时的情形说：

最重要也是最难的便是如何在养老保险制度中充分平衡国家、企业及个人的利益，但最终，还是要把劳动者的晚年保障放在首位。

改革开放后，形势发生了重大变化。社会保障不但“排上了队”，而且成了劳动保障部门最重要的工作之一。而养老保险则是在改革开放之初便率先进入国家政策的一项社会保障。

国家于1978年出台了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。对于中国养老保险未来改革和发展的趋势，赵振华认为：

应进一步扩大养老保险覆盖面。扩大覆盖面的重点是外商投资企业、私营企业和个体工商业者，此外还包括在城镇企业工作的农民工和临时工，加强养老保险基金征缴。

国家颁布的两项规定，受到了老百姓的拥护和欢迎。李继东在天津市一家国有企业干了40多年的铸造工，于20世纪80年代退休，当时退休费和医疗费都还由单位负担，可后来单位不景气了，不但医疗费报不了销，就连退休费的正常发放也成了问题。

20世纪80年代中期以前，天津市养老保险、医疗保险等社会保障一直由职工所在“单位”负责实施。

随着人口老龄化，领取基本养老金和报销医疗费的离退休人员猛增，加上部分国有企业效益下滑，一些企业的离退休职工养老金和医疗费以及在职职工的医疗费难以支付。

为了改革从计划经济延续下来的养老金由企业自行负担的“企业保险”格局，天津市从20世纪80年代中期就开始养老保险制度改革，自1987年开始建立城镇企业职工养老保险社会统筹制度，1998年企业养老保险实现全市统筹。

中国加快养老保险制度改革

1981年10月19日，亚洲太平洋地区一些国家、地区的代表和学者们，在马尼拉集会，为老年人问题世界大会作地区性准备。

会议期间，世界大会秘书长柯里根介绍了世界老龄问题的背景。与会代表认为加强家庭内部的团结是处理好老年人问题的非常重要和有效的办法。

出席这次会议的各国代表都对中国代表团团长魏恒仓的发言感到兴趣。他们纷纷前来向中国代表团祝贺，索取书面材料。

中国代表介绍，中国人民历来就有赡养老人、尊敬老人、爱护老人的传统美德，建国后发展成为一整套以家庭为主的、集体和国家共同照顾老年人的国家制度和社会道德风尚。

在当时，中国人民的生活水平虽然不高，但老年人不愁吃穿，生活安定，和儿孙在一起共享天伦之乐；许多退休职工还通过对青年一代的“传帮带”，继续对国家和社会做出贡献。出席会议的代表把这一套称为解决老年人问题的“中国方向”。

有的说：“以中国为代表的亚洲方式，是全世界解决老年人问题的正确道路。”

柯里根秘书长说，随着各国的工业化和都市化，许多国家的家庭趋向于瓦解，对老年人产生可悲的后果。他表示：“希望中国在建设现代化国家的同时，创造出一套良好的家庭关系和正确对待老年人的榜样。这将是对人类的一大贡献。”

1981年以后，中国加快了养老保险制度改革。

上海从1982年起试办集体企业职工养老年金和医疗保险业务。凡参加保险单位的职工生病就医、年老退休、死亡丧葬都可以得到保险公司的物质帮助，从而使一些没有劳保待遇单位的职工可以解除后顾之忧，安心从事本职工作。

养老年金保险费，每人每月分为5元、10元、15元三档，由集体企业选定其中一个收费标准。不同的收费标准，将来职工退休后每月领取的养老年金也不同。医疗保险费每人每月为3元。上述费用全部由企业按月付给保险公司。参加保险单位的职工患病时，医疗费的70%可向保险公司报销，30%由本人负担。

当时，闸北区北站街道已经参加保险的11个集体企业的职工已开始享受医疗等保险待遇。

随着农业生产的迅速发展，我国农村享受养老金的老年社员逐年增加。

上海、天津、广东、江苏、北京、云南、浙江、辽宁、黑龙江、河北、陕西11个省、市，有3400多个大队实行养老金制度，1982年已有42万多名老年社员领取养老金，比1980年享受养老金的人数增加了一倍。

实行养老金制度的大队，根据集体经济的发展情况和社员参加集体劳动的年限，确定享受养老金社员的年龄和具体金额。一般规定年满65周岁的男社员和60周岁的女社员享受养老金，每月10元至15元左右。

实行养老金制度，是我国农村社会保险的一种好形式，有利于解除老年社员的后顾之忧和破除“养儿防老”的旧观念，有利于促进计划生育工作，体现了社会主义制度的优越性，受到广大干部和群众的欢迎。

老年社员高兴地说：“我们农民也有了养老金，没有共产党的领导，哪能有今天！”

于光汉出席老龄问题大会

1982年7月26日，联合国老龄问题世界大会在维也纳开幕。

早在7月22日，美国5000多名老人在底特律集会，谴责美国里根总统削减社会福利经费。

7月26日下午，出席大会的中国代表团团长于光汉在发言中指出，敬老、爱老、养老是中华民族的优良传统。他谈了中国在解决老龄问题方面所采取的各种措施，并表示愿向其他国家吸取经验。

他说，当前，中国人口结构还比较年轻。据不完全统计，中国60岁和60岁以上的老年人，1953年约有4000多万人，占总人口的7%，1980年根据部分地区调查推算，约有8000万人，约占8%。

于光汉说：

中国是个具有几千年文明历史的国家，敬老、爱老、养老是中华民族的优良传统。建国以来，随着社会主义制度的建立，物质和精神文明的建设，这种优良传统进一步得到发扬。在我国，今天的老年人，绝大多数就是昨天的劳动者。他们对社会的发展，都做出过自己的贡献，也积累了丰富的经验。通过他们对青年一代的“传、帮、带”，对现代以至将来的物质和精神文明建设，都将继续发挥作用。而且，今天的青年，就是明天的老人。因此，敬老、爱老、养老，是完全应该的，也是我们应尽的义务；老年人在家庭里和社会上受到尊敬、爱护和赡养，是受之无愧的，也是他们应有的权利。

于光汉在介绍了中国在保障城乡老年人的生活、健康方面采取的一些措施之后说：

由于生活有保障，体质不断增强，我国健康长寿的越来越多，人的平均寿命逐步提高。据统计，百岁以上的老人，1953年有3384人，1978年有7000人。据全国若干地区的调查，人的平均寿命，1957年为57岁，1980年为69岁。

于光汉说：“如何发挥老年人的作用，使他们继续为社会发展做出贡献，是老龄问题的一个重要方面。”他接着谈到农村中的年老社员、企事业单位的退休职工、中央和地方机关中的老干部如何以不同的方式为社会做出贡献。

于光汉指出：老龄问题是个重大的社会问题，它的涉及面广，需要有关部门通力协作，共同努力，采取行动。配合今年老龄问题世界大会的召开，我国已建立了由20个单位组成的全国委员会，由有关的政府部门、科研单位、群众团体和新闻宣传机构的司局级以上领导干部担任委员，在全国范围内组织协调有关活动。当前已制定出老龄问题的活动计划要点，从行政措施、科学研究、宣传教育和群众工作等方面，通过参加委员会的有关单位，分别制订具体行动计划，逐步开展活动。

于光汉强调说：

解决老龄问题，开展有关活动，各国应从本国情况出发，以自力更生为主，同时，进行双边或多边的技术合作和技术援助，也是必要的。我们建议，联合国有关机构在组织这些技术合作和技术援助时，特别对发展中国家给予更多的关注。

当年春节前夕，中国老龄问题全国委员会主任于光汉发表谈话说，在春节期间，应当教育全国人民，把敬老、爱老、养老列为建设社会主义精神文明，开展“五讲四美”活动的重要内容。

开创养老保险地方统筹试点

1983年10月，国家社会保险有关主管部门在郑州召开全国保险福利工作会议，这次会议提出了开展全民所有制单位退休费用实行社会统筹的任务。

所谓养老保险地方统筹，是指按照行政区域划分，各省（自治区、直辖市）、市（地、市）县（区县）社会保险主管部门分别建立所属的社会保险经办机构，辖区内的各类单位和职工按规定向当地社会保险经办机构缴纳养老保险费。

20世纪80年代，我国退休职工大量增加，退休费用也相应增大，新老企业之间退休费用负担不均衡的矛盾越来越突出。

有些纺织、粮食、盐业、搬运等行业中的老企业，退休费用相当工资总额的50%以上，个别企业甚至超过工资总额；如四川自贡市的五大盐厂，退休费用相当工资总额的69%。

因此，退休费用由企业直接支付的办法，已经不能适应形势发展的需要，而且带来了很多问题：难以保障退休职工的生活，特别是一些严重亏损的企业，因无力支付退休费，不得不减发、停发退休费，经常引起退休职工上访，甚至发生退休职工自杀的事件，影响了社会安定。

随着改革开放的步伐，企业要参加市场竞争，一些退休费用负担重的企业，不可能与其他企业在同等条件下开展竞争，影响了这些企业的活力。影响在职职工与离退休人员的团结。例如，广东省东莞市，统筹前城镇搬运站因退休费负担过重，影响了正常的工资发放，曾引起搬运站工人罢工。

以上情况说明，退休费用由各单位自己支付，不仅会影响离退休职工的正常生活，也给经济改革带来了严重影响，更不利于社会的安走，必须进行改革。

针对上述情况，自1982年以来，中央、国务院的领导同志多次指出，要改革退休制度，实行社会保险。

1983年10月1日，中国人民保险公司发布《城镇集体经济组织职工养老金保险试行办法》，《办法》规定：

第八条被保险人女满五十五周岁（或按规定应五十周岁退休的）、男满六十周岁，经组织批准退休，从退休次月起向保险公司领取本办法第九条或第十条规定的给付金额。

第九条被保险人退休时交费满十足年以上者，可按参加本保险后的交费标准和交费年期，每月领取所规定的养老金。整个交费期间交费标准如没有增减变动，领取标准见表一，按规定应五十周岁退休的女性被保险人，领取标准见表四。如中途有增减变动，领取标准需重新计算。

试行办法中的表一、表四分别列出了不同被保险人的领取标准。

1984年，国有企业职工退休费用社会统筹，首先在广东省江门市、东莞市、四川省自贡市、江苏省泰州市以及辽宁省黑山县开始试点，初步取得了成功的经验，开创了养老保险地方统筹的先例，并逐步在全国推广。

1984年2月，沈阳市已有453家集体企业与沈阳市保险公司签订了职工养老金保险协议，解除了集体企业职工退休后的后顾之忧，还为国家积累大量资金。

集体企业职工养老保险基金共分4个档次，最低档每人每月交5元，最高档交15元。企业根据本单位的经济条件，按政策规定，每年从税前利润中提取一部分金额作为保险基金交给保险公司。

职工退休后，保险公司按企业每月交费的档次，存期的长短付给退休金。以第三档次为例，企业要为每个职工每月交纳10元养老保险基金，连续交费30年后，退休职工每月可领取退休金64元。

集体企业参加养老金保险，交的保险基金多，职工退休后所得的退休金就多。这种把职工将来的退休金与当前的劳动成果和企业的经济效益挂钩的办法，调动了广大职工的积极性。

广西柳州市黄村乡河西大队有218位老人从1984年10月份起领取养老金。

河西大队人多地少，过去生产门路少、收入低，对老人的照顾心有余而力不足。当时，这个大队积极开展工副业生产，收入逐年增加。

1984年9月底，全大队14个生产队集资90万元，在闹市区办起了该市第一家农民饭店雅莲饭店。11月初，经全大队社员代表大会讨论，决定给老年社员发放养老金。

1984年6月，江苏原省劳动局、省人保公司、财政厅、卫生厅、总工会联合下发了《关于在城镇集体经济组织中试行职工养老金和医疗保险的通知》，对尚未实行劳动保险办法的集体企业职工，按照“国家资助、企业多纳、个人少出”的原则，建立养老金保险。

同年9月12日，江苏省政府批转省劳动局《〈关于改革县、区属以上城镇集体企业劳动、工资制度的意见〉的通知》，明确要求职工参加养老金保险。

1985年6月6日，江苏《省政府批转省劳动局〈关于全民所有制单位试行劳动合同制的意见〉的通知》明确规定，全民企、事业单位合同制工人实行社会养老金保险制度。

至此，江苏省在全国范围内较早建立了新招劳动合同制职工“三方”负担养老保险费用的社会养老金保险制度。

辽宁盖县第二轻工业局在企业改革中，注意研究新问题，积极采取措施，使老干部工作制度化、规范化，保证了中央提出的离休干部“政治待遇不变，生活待遇略为从优”的方针得到落实。

盖县二轻系统除一个是国营企业外，其余都是集体企业，家底较薄，资金困难。随着改革的深入，企业由统负盈亏改为自负盈亏，一些领导成天忙于生产，一度忽视了老干部工作，对老干部关心不够。他们除了逢年过节派人送几张年画和挂历外，其余就没有什么活动了。为此，一些老干部有意见。

针对这个问题，局领导建立了走访制度，每年春秋两季到老干部家访问，征求意见，发现问题及时解决，机关上下形成了尊老敬贤的风气。

局里一些重大决策，都听取老干部的意见；举行重大活动，老干部特殊照顾；建立老干部健康卡片，配备一名有经验的医生，专门为老干部服务；每星期一局机关小浴池专门为老干部开放；为老干部建立游艺活动室；每月发给3元书报费订一份党报和自己喜爱的杂志。

为了增加老干部的福利待遇，又不增加国家和企业的负担，他们还成立了为老干部服务的综合公司，在国家政策允许的范围内进行经营，做到“以老养老”，老有所为。做好了“老有所养”的工作，老干部心情舒畅。他们有的自愿担任了居民委员会的工作，有的担任义务物价员，有的担任义务治安员，还有的担任了清洁员，既活动了筋骨，又为社会提供了服务。

试行农民合同工养老保险

1985年，南京市建工局在行业改革中研究新问题，试行国营企业中农民合同工的养老金保险办法，解决了这部分职工“老有所养”的问题。

南京市建筑业国营企业实行弹性用工制度以来，从郊县招用农民合同工插到生产班组，形成一支年轻力壮、能吃苦耐劳的队伍。

1985年12月，市属3个公司共有农民合同工5600名，占职工总数的33%，占生产第一线工人的50%。大量使用合同工，促进了管理制度上的改革，便于机动组织施工队伍，减轻了企业在职工住房、家属安排等后勤服务方面的负担。大批农民工在国营企业中迅速成长为施工、技术骨干。

市建三公司236个生产组中就有140个是农民工担任组长。但是在旧规章下，长期在同一个班组的职工，固定工退休后可享受工资额75%的劳保金，农民工则拿不到一分钱，影响了他们的积极性。

针对这一问题，市建工局在市劳动、财政、银行、保险等部门协同配合下，制订了《农民合同工（插班）养老金保险试行办法》，于7月在市属企业实行。

这个《办法》主要包括：

农民合同工以目前进入企业的年限划分为3个档次，每月分别交付7.5元、10元和12.5元的养老保险金，退休后即可根据交保档次和工作年限，分别领取每月25.5元至150元的养老金。养老金支出总额中个人投保部分约占20%，企业负担约80%。

到1985年12月，江苏省有35万集体企业职工参加了养老金和医疗保险，享受到病有所医、老有所养的劳保待遇。

江苏省的养老金和医疗保险制度，实行“国家资助、企业多纳、个人少出”的原则，企业和个人每月交一定数量的保险金，当职工生病和退休时，由保险公司支付医疗费和退休金。

参加保险的职工每人每月只需交付5角至1元的保险金，如交满30年，在退休以后即可每月领取70元左右的退休金。

自1982年开办集体所有制单位职工养老金保险以来，截至1985年3月底，全国已有1.9万多个单位的80万名职工参加了保险，累积保险基金达6000多万元。

集体所有制单位职工养老金保险，是由单位作为投保人。单位可根据本身的经济条件，依照国家政策规定，按职工人数，每年从税前提取一定数额的保险费，交保险公司作为养老保险基金。待职工退休后，保险公司根据职工参加保险时间的长短和交纳保险费的多少，发给退休职工养老金。

这样，把单位每年变化的退休费用支出变为稳定的保险费支出，从而避免了单位经营不善发生亏损后，无法支付职工退休费用的情况。同时解决了退休人员增加，在职职工人数与退休人员间的比例不断缩小，单位负担愈来愈重的矛盾。

中央发布改革劳动制度通知

1986年7月12日，国务院发出《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》，国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。

《通知》说：

退休养老基金的来源，由企业和劳动合同制工人缴纳。企业缴纳劳动合同制工人工资总额的15%左右，税前列支。劳动合同制工人缴纳不超过本人标准工资的3%。

养老金不够支付时，国家给予适当补助。退休给付标准，根据缴纳退休养老基金年限长短、金额多少和本人一定工作期间平均工资收入的不同比例确定。

这样，全国再次掀起改革退休制度的高潮。

浙江省退休基金统筹改革试点温岭县，对全县91家全民企业实行退休基金统筹制度，取得了显著的成效。

温岭县退休职工人数剧增，由于退休职工的分布很不平衡，商业、粮食、供销等企业高于工业企业，老企业高于新企业，因此造成企业退休费负担不均现象。

早在1984年12月，全县全民企业实行了退休基金统筹制度，本着“以支定收，略有积余”的原则，以职工的工资总额与退休费之和为基数，根据各企业的具体情况分别按比例提取退休基金，一年一定，到期调整。所提取的退休基金在统筹单位之间统一调剂使用。

实行这一制度后，保障了退休职工的切身利益，解除了在职职工的后顾之忧，减轻了老企业的负担。1985年上半年，全县对18家企业补贴退休基金4.5万元。

实行退休基金统筹以后，减轻了企业的负担，安定了人心。

在当时，国家计委邀请专家学者和有关部门的经济工作者座谈讨论的情况表明：我国人口年龄结构正向“老年型”过渡，到20世纪末将成为“老年型国家”。对此，专家们提出，国家有关部门要高度重视，及早研究，提出相应的对策，解决由此带来的养老保险等一系列问题。

人口老龄化是世界人口发展的趋势。国际上公认，一个国家，65岁以上人口占总人口比重达到7%，或60岁以上人口达到10%，即为老年型国家。据我国1982年第三次人口普查资料，65岁以上人口占总人口比重为4.9%，60岁以上人口比重为7.7%。专家预测，到2000年，我国65岁以上人口的比重将上升到7.4%，60岁以上人口比重将上升到10.7%。专家们分析我国人口老龄化的特点：一是速度快；二是数量多，为世界仅有；三是分布不均衡，如上海市人口1982年已进入“老年型”。随之而来的是，人口抚养构成将发生明显变化，处于劳动年龄的人抚养的少年儿童明显减少，而赡养的老人则显著增加。

人口老龄化是社会经济发展进步的一种表现，同时，它又对社会经济发展产生广泛而深刻的影响。当时，有关方面负责人和专家认为，我国对老龄化问题的认识还很不足，而养老保险方面又存在制度不健全、渠道不正常、办法单一、社会化程度低等问题，企业负担畸轻畸重，不仅不能为退休高峰的到来作必要的准备，对搞活企业、发展生产也十分不利。城镇集体经济、个体经济、乡镇企业日益增多的从业人员和广大农民，至今基本上没有一个筹集养老保险基金的办法。

中央领导对人口老龄化和社会保险问题十分重视，指出这是改革中必然提出和必须予以配套改革的重要方面。

专家们提出，建立新的养老保险制度，需要结合国民经济和社会发展情况，从人口多、底子薄的实际情况出发，既体现社会主义制度的优越性，又与现实的生产力发展水平相适应，按照有利生产、保障生活的原则，依靠国家、企业、个人三方面的力量，研究制订有关政策法令，建立正常的筹集养老保险基金的渠道和管理机构，使养老保险工作逐步社会化、科学化、法制化。