第三章 领导干部要做遵守国家法律的表率

第一节 把提升领导干部依法履职能力作为硬要求

政治路线确定之后，干部就是决定因素。习近平同志在党的十八届四中全会第二次全体会议上强调：“各级领导干部要不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”这是习近平同志根据全面推进依法治国的新形势新任务对加强各级领导干部能力建设提出的新要求，目的是全面提升领导干部的依法履职能力，确保依法治国基本方略全面实施。

一、领导干部必须坚定“主心骨”、筑牢“压舱石”……习近平同志指出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。领导干部应全面提升依法履职能力，善于运用法治思维分析处理国家和社会治理中的各种问题，运用法治方式加强和改善党的领导，健全依法执政的制度和工作机制，从严依规管党治党，为推进国家治理体系和治理能力现代化创造法治条件，为实现党和国家长治久安奠定坚实基础。

经过30多年持续快速发展，我国经济进入新的发展阶段，呈现发展新常态。应对新常态下各种现实矛盾和问题，抓住新常态中孕育的各种新机遇，既要通过不断深化改革，破除制约发展的体制机制障碍；又要密织法治之网、强化法治之力，以法治新常态护航发展新常态。这两者犹如鸟之两翼、车之两轮，须臾不可偏废。无论应对经济增速放缓、结构调整、产能过剩、金融风险和生态保护等方面的问题和挑战，还是在社会结构多元化的情况下统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，都要求各级领导干部全面提升依法履职能力，更加注重运用法治理念和法治方式，更加注重发挥法治的引领和规范作用，为我国经济社会发展提质增效、行稳致远提供长期有力的法治保障。

当前，一些领导干部法治意识和法治能力不强，运用法治思维和法治方式管理经济社会事务水平不高，决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法，严重的甚至以言代法、以权压法、徇私枉法。习近平同志强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，必须抓住领导干部这个“关键少数”。风成于上，俗化于下。一名领导干部就是一面旗帜、一个标杆。树立法治权威、培育法治信仰、维护法治秩序、形成良好法治风尚，都离不开领导干部的躬身践行和引领示范。领导干部应带头坚定法治信仰，弘扬法治精神，全面提升依法履职能力，做建设社会主义法治国家的忠实践行者，坚定“主心骨”、筑牢“压舱石”，带领人民群众真正把依法治国基本方略落到实处。

二、领导干部依法履职能力关键看用法治处理改革发展稳定问题的能力

法治思维和法治能力的形成既靠学习，更靠实践。领导干部应坚持知行合一，把法治理念体现到实践中，把法治方式运用到经济社会发展中，养成和提高运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题的能力。

运用法治思维和法治方式深化改革。习近平同志强调，凡属重大改革都要于法有据。法治既是改革的目标，也是改革的手段。回顾我国改革开放历程，改革推进与法治建设齐头并进、相互促进是一条重要经验。在新的改革征程上，让改革列车始终在法治轨道上前行，才能确保改革正确、准确、有序和协调推进，做到蹄疾而步稳、勇毅而笃行。为此，领导干部应深刻认识、正确处理改革和法治的关系，善于在法治基础上凝聚改革共识，善于用法治方式化解改革风险。既要大胆地闯、大胆地试，鼓励“摸着石头过河”；又要走出“边抓牌边定规则”的思维定式，确立“定好规则再抓牌”的法治思维。坚持“破”与“立”辩证统一，做到改革决策与立法决策紧密结合。在研究改革方案和改革措施时，同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。对于实践条件还不成熟、需要先行先试的改革举措，应按照法定程序获得授权。对不适应改革要求的法律法规，应及时修改和废止。要把实践证明行之有效的改革创新成果及时用法律制度的形式巩固、稳定下来，以保障改革顺利进行，使经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设等各方面制度更加成熟、更加定型。

运用法治思维和法治方式推动发展。当前经济运行中存在一些不平衡、不协调、不可持续问题，如产能过剩、污染严重、资源能源消耗过大以及管理体制效能不高、部门和地域分割、市场监管缺位等。这些问题从深层次讲，都与治理体系和治理能力不适应有关系，与经济发展没有完全走上法治化轨道有关系。这就要求在推进社会主义市场经济发展过程中自觉运用法治思维和法律手段，更好发挥法治在调整经济关系、规范经济行为、指导经济运行、维护经济秩序、激发经济活力中的作用。应以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，加快完善社会主义市场经济法律制度，特别是在建立现代产权制度、促进非公有制经济健康发展、鼓励和支持自主创新、促进生产要素高效流动、完善社会信用体系等方面积极探索实践，推动相关领域法律法规逐步完善。坚决落实加快政府职能转变的要求，坚持“法定职责必须为，法无授权不可为”，处理好政府和市场的关系，处理好“放”与“管”的关系，规范自身权力行使，明确权力“界限”，通过法治方式使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，切实让“看得见的手”依法行事、受到约束，让“看不见的手”规范发展、迸发活力。

运用法治思维和法治方式维护稳定。法治具有明确性、公正性、稳定性、权威性的特点，对维护和促进社会和谐稳定具有基础性长久性作用。在维稳工作中，对一些苗头性问题不能视而不见、能捂则捂、能压则压；处理群体性事件不能走极端，要么采取强制手段、粗暴处理，要么违背原则、一味妥协。实践证明，偏离法治轨道、用简单的办法解决纠纷和社会矛盾，暂时可能取得一定效果，但从长远看会积累更多更大的风险，陷入“越维越不稳”怪圈。因此，领导干部应善于运用法治思维谋划平安建设各项工作，运用法治方式解决综治维稳面临的具体问题，不断提高社会治理法治化水平。善于运用法治手段构筑协调和解决社会冲突、维护社会稳定的机制，健全人民调解、行政调解、司法调解的协调联动机制，发挥司法在解决纠纷、化解矛盾中的主导作用。善于引导群众以法律为依据理性合法地表达利益诉求，妥善处理涉及个人切身利益的问题。特别是在处理信访问题时，一定要坚决依法办事，对当事人的诉求，于法有据的，必须坚决支持、及时妥善解决；于法无据的，决不能肆意突破法律“和稀泥”，搞“花钱买平安”那一套。

三、把提升领导干部依法履职能力作为硬要求、硬标准、硬约束

把提升法治素养和法治能力作为硬要求。党组织应把提高法治素养和能力作为对党员干部特别是领导干部的一项政治要求，作为依法治国的长期性基础性工作。领导干部应自觉把熟练掌握宪法法律知识作为履职尽责的基本条件，做学法尊法守法用法的模范，带头树立和弘扬社会主义法治理念、法治精神，增强走中国特色社会主义法治道路的坚定性，始终坚持宪法法律至上、法律面前人人平等，牢记法律红线不可触、法律底线不可越，确保权力行使不偏离法治轨道、不突破法律边界。

把依法履职能力作为选贤任能的硬标准。强化领导干部法治意识，全面提升领导干部依法履职能力，关键在于树好“风向标”。党组织应把遵纪守法作为衡量干部德才素质的重要标准，把法治素养和法治能力作为考察识别、选拔使用干部的重要依据，尤其要把那些政治上强、熟悉法治工作、领导经验丰富、善于抓班子带队伍的人选拔到领导岗位上来。对那些特权思想严重、法治观念淡薄、法治能力较差的干部，不能提拔重用；经教育不改的，必须调离领导岗位。注重在法治实践一线培养、考察、选拔干部，着力在艰苦条件、复杂环境中培养依法办事能力、依法解决问题能力、依法维护稳定能力、依法维护群众权益能力。

把依法履职情况作为干部奖惩的硬约束。四中全会《决定》把法治建设成效作为硬性指标纳入政绩考核指标体系。习近平同志强调，要以严的纪律约束干部，使其心有所畏、言有所戒、行有所止。党组织应科学设定考核指标体系，强化对考核结果的运用，奖优罚劣。建立健全激励约束机制，督促党员干部带头遵守法律、带头依法办事；坚持有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究，加强对领导干部依法执政、依法行政情况的监督检查。健全问责机制，对不依法履职的领导干部应严肃批评教育；给国家利益、社会公共利益和公民权益带来重大损失并造成严重社会影响的，严格追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任，促进领导干部对法纪心存戒惧，自觉依法用权、秉公用权、廉洁用权。

第二节 领导干部的法治思维观

党的十八届四中全会以“依法治国”为主题并明确提出，领导干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解、维护稳定的能力。法治思维是领导干部重要的工作思维方式之一，培养和形成正确的相对定式的法治思维观，是当前各级领导干部贯彻落实党的十八届四中全会精神的重要体现。

一、要形成正确的法治思维观，必须准确把握法治思维的科学内涵

法治思维观是建立在法治社会化和人的现代化基础上的一个具有阶段性和层次性的不断发展的科学思维体系。从我国当前的经济社会发展的历史条件来判断，现阶段我们领导干部的法治思维观应具有这样的内涵：一是坚持人民为主体的理念。我国宪法和法律规定，一切权力属于人民。领导干部的法治思维必须要遵循宪法和法律的这一精神，以人民为主体也是社会主义法的性质和价值目标。领导干部的决策、执行活动等必须以广大人民的根本利益为出发点，反映广大人民的意志与愿望，体现广大人民的情感与要求，切实维护人民群众的正当利益，为人民群众有效地行使民主权利，参与国家和社会管理，自主地从事各种正当的经济、社会、文化活动，真正体现民主法治精神。二是要坚持党性原则，对党和人民高度负责。社会主义党性原则就是无产阶级阶级性的集中体现，坚持党在社会主义初级阶段的基本理论、基本路线和方针政策，建设中国特色社会主义，把实现共产主义作为最终目标，这是领导干部具备的政治素质，也是应有的法治思维。把党的路线、方针和政策通过法定程序体现在社会实践中，使党的政治主张和依法执政在建设中国特色社会主义中得到全面实现。三是坚持平等原则，履行公仆职责。法律面前人人平等是法治的重要原则，领导要真正在思想上树立平等观念，强化平等意识，正确认识权力，认真履行公仆职责，要真正的认识到法治对于人治的优越性，自觉维护执行宪法法律至上理念。

二、要形成正确的法治思维观，必须坚持社会主义法治理念的价值指引

法治理念是法治思维的基础。领导干部要形成正确的法治思维观，必须始终坚持社会主义法治理念的价值指引。对于领导干部来说，社会主义法治理念可作为价值来指引思想和行动。我们应该认识到社会主义法治理念是建立在马克思主义理论基础上的、反映和指导中国特色社会主义法治实践的现代法治理念，是我党从社会主义现代化建设事业的现实和全局出发，借鉴世界法治经验，对近现代特别是改革开放以来中国经济、社会和法治发展的历史经验的总结，它既是当代中国社会主义建设规划的一部分，同时也是执政党对中国法治经验的理论追求和升华。社会主义法治理念的基本内容包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五方面内容，是一个相辅相成、不可分割的有机整体，构成了社会主义法治理念完整的理论体系。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，是社会主义法治理念的核心和精髓，这是我们党在总结社会主义国家兴衰成败的经验，特别是中国社会主义民主建设、法制建设的经验，借鉴现代法治理论合理成分的基础上形成的基本理念。党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，反映了我国社会主义国体和政体的特点和要求。我们只有全面把握这一核心理念，才能理解社会主义法治的本质内涵，实现社会主义法治公平正义的基本价值追求。

三、领导干部要在深化改革中自觉运用法治思维解决实际问题

当前我国的改革开放已进入攻坚期和深水区，改革和发展问题相伴，经济与社会矛盾交织，面对这种复杂形势，领导干部要在深化改革实际工作中善于自觉运用法治思维来解决实际问题，使领导干部的法治思维真正成为深化改革、推动发展、化解、维护稳定的法治现实力量。首先，领导干部要自觉学法守法用法。领导干部是全面推进依法治国的重要组织者、领导者和实践者，肩负着领导和管理国家各项事业的重要职责。在深入贯彻实施法治国家、法治政府、法治社会一体化建设中，各级领导干部要自觉学法守法用法，深刻认识推动中国法治建设在当前我国改革开放已进入攻坚期和深水区的重要性和紧迫性，深刻领会社会主义法治理念、中国特色社会主义法律体系的核心内容，深刻认识我国宪法形成和发展的过程和历史必然性。要紧密结合我国改革开放和社会主义现代化建设取得的辉煌成就，深刻认识我国宪法的巨大功效和重大现实意义。要紧密结合我国全面推进依法治国的实践成果，深刻认识我国宪法在法治体系中的至上地位和最高权威；要紧密结合实现中华民族伟大复兴的中国梦，深刻认识恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命的重大意义和重大责任，不断提高自身的法治意识和强化法治观念，不断提高领导干部依法执政、依法决策、依法行政的能力，进一步推动管理方式从行政手段向法治手段的改变，进一步推动法治成为全社会的共同信仰，不断开创依法治国的新局面。

其次，要坚持依法行政与法定职权的工作原则。职权法定原则是依法行政的基本原则之一，它是领导干部在依法行政中必须首先遵循的原则。职权法定是指行政机关的创设来源于法律的规定，行政机关的权力来源于法律的授予，行政机关及其公务员在行使权力，做出决定时，要看法律有无规定、法律是否允许，同时，即使有行使权力的法律依据，还必须按法律所设定的权力范围和要求去行使，而不能为所欲为。在实际工作中，领导干部要做到，无论是决策，还是执行，无论是解决社会矛盾、纠纷，还是推动发展、深化改革，都应以是否符合法律的规定为自己的思维方式。对于法律赋予的职权，要正确行使，对于法律没有赋予的职权，坚决不为，真正做到法外权力不得乱设定，法内权力不能乱行使。

第三，要加强领导干部依法用权的监督。宪法和法律规定，一切权力属于人民，人民赋予的权力必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民群众的监督。领导干部在工作中特别是在权力行使中，能否做到带头守法用法，关键看能否自觉接受社会各方的监督。为此，领导干部要树立并坚持正确的权力观，树立有权必有责、用权受监督、违法必追究的崭新法治观念，实现从官本位、权本位向民本位、法本位转变，让领导干部习惯接受监督、习惯依法用权成为一种政治素质和精神境界，自觉依法用权意识，切实加强党性修养，严格遵守廉洁自律的各项规定，真正实现将权力关进制度的笼子里，保证权力在阳光下运行，树立党和政府的公信力。

第三节 领导干部不能对别人讲法治 对自己搞人治

国务院法制办公室副主任袁曙宏说，领导干部必须坚持法律面前人人平等。不能整天喊法治、讲法治，对别人讲法治，对自己搞人治，甚至在一个地方、一个部门搞专制，那就不是法律面前人人平等。在国务院新闻办召开的新闻发布会上，袁曙宏介绍了十八届四中全会决定关于深入推进依法行政、建设法治政府的有关精神和部署。十八届四中全会决定提出要提高党员干部法治思维和依法办事能力，怎么理解“法治思维”？袁曙宏说，它的核心要义就是领导干部想问题、做决策、办事情，都必须以法律为根本准绳，必须把法治方式作为维护人民权益、实现社会公平正义的一种思维方式。袁曙宏认为领导干部要提高法治思维水平，首先要学法、尊法。“不学法、不尊重法律就没有法治思维，领导干部不信法，怎么叫老百姓信法？法律条文就是一张纸，放到火上就烧了，放到水里就化了。法为什么能够有尊严、有权威，甚至有最高的尊严和权威，就是全体的国家机关、全体的领导干部、全体的人民群众都要维护法律的尊严，维护法律的权威，这样法律才有权威，才有尊严。”袁曙宏说。袁曙宏指出，其次要坚持职权法定。各级政府到底有没有权力做这件事？职权是法定的，法无授权不可为，法定职责必须为。三是要坚持维护人民群众合法权益。“权是用在为老百姓服务的，不是耍威风、耍特权，不是为了封妻荫子、一人得道鸡犬升天。”袁曙宏强调。四是必须坚持法律面前人人平等。不能整天喊法治、讲法治，对别人讲法治，对自己搞人治，甚至在一个地方、一个部门搞专制，那就不是法律面前人人平等。五是坚持自觉接受监督和承担法律责任。“我想这五个坚持是我们每个领导干部提高法治思维能力都必须要具备的基本素养、基本素质。”袁曙宏说。

第四节 领导干部要做学法的表率

做人以立身为本，立身以立学为先。在全面推进依法治国的新时期，领导干部的法治素养决定着党的领导水平和执政能力，提高党员领导干部的法治素养是全面推进依法治国的基本要求。然而，现实中一些领导干部法治意识不强，本来对法律缺乏必要的认识和了解，却自以为无所不通无所不晓，不屑学法、心中无法。这直接导致一些领导干部不能依法执政、依法行政，甚至滑向违纪违法的深渊。“做学法的模范，带头了解法律、掌握法律”。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话，对各级党员领导干部提出了新的要求，这一要求具有很强的现实意义和针对性。领导干部只有自觉做学法的模范，才能在守法用法上率先垂范。领导干部做学法的表率要强化对宪法的学习。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。领导干部要带头学习宪法，自觉维护宪法的权威与尊严，自觉把权力置于宪法法律之下，依法行使权力，不断提高运用法治思维和法治方式推进工作的能力和水平。领导干部做学法的表率要系统学习中国特色社会主义法治理论。中国特色社会主义法治理论是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的重要理论指导，其核心内容是党的领导。全面推进依法治国必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。领导干部带头学法要自觉厘清思想认识的误区，明确党和法治的关系，真正认识到党的领导和依法治国是高度统一的，清除一切权大于法、以权压法的错识观念。领导干部做学法的表率要努力学习同自己所担负的领导工作密切相关的法律法规。目前我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件，这些都是各级党政领导依法执政、依法行政的基本依据。领导干部带头学法，就要学习这些与自己所担负的领导工作密切相关的法律法规，弄明白法律规定怎么用权，什么事能干、什么事不能干，心中高悬法律明镜，手中紧握法律戒尺，知晓为官做事尺度。善学者明，善思者智。全面推进依法治国，提高社会现代化治理水平，学法懂法是领导干部必过的第一关，也是检验领导干部能力与水平的及格线。

延伸阅读

习近平：领导干部要做尊法学法守法用法的模范

习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话强调

领导干部要做尊法学法守法用法的模范…带动全党全国共同全面推进依法治国

李克强主持…张德江俞正声刘云山王岐山张高丽出席

省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班2日在中央党校开班。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在开班式上发表重要讲话。他强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部要做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国一起努力，在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家上不断见到新成效。

开班式由中共中央政治局常委李克强主持，中共中央政治局常委张德江、俞正声、刘云山、王岐山、张高丽出席。

（新华网北京2月2日电）

习近平为何要求领导干部做守法模范？

省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班2日在中央党校开班。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在开班式上发表重要讲话。他强调，领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。

“法者，天下之程式也，万事之仪表也。”无论领导干部还是普通公民，都有遵纪守法的义务，也有捍卫法律尊严的责任。习近平为何要求领导干部带头遵守法律、执行法律？

这是因为，领导干部是否做守法模范，关乎法治中国的成色。其实，习近平不是第一次要求领导干部遵守法律，但这次不同寻常，无论时间、场合还是要求对象。时间：今年是全面推进依法治国的开局之年；场合：中央党校；要求对象：省部级主要领导，意即省部级一把手；主题：学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国。

省部级主要领导不是一般的领导干部，他们是履行推进法治建设第一责任人。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。如果高级干部不能带头守法，谈何依法执政？如果省部级主要领导不做守法模范，又如何全面推进依法治国？

这是因为，一些领导干部以言代法、以权压法、徇私枉法。十八大以来，一大批“老虎”落马，这些“老虎”多数属于省部级及以上官员，落马的具体原因各不相同，但共性都是涉嫌违法乱纪。违法乱纪，并非不知道法律严肃，而是自恃权高位重，抑或抱有侥幸心理，于是把党纪国法当成橡皮泥、稻草人。危害不可谓不严重，影响不可谓不恶劣。为此，领导干部必须涵养法治思维，必须弄明白在法律框架内用权，明晰什么事能干、什么事不能干，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，知晓为官做事的尺度。

有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究。中央党校教授谢春涛说过，“法治”不是像有些基层官员理解的，用法律去治老百姓，而是用法律管住官员，严格依法行政。如果领导干部把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、做决策、办事情，就不会“谈法治时滔滔不绝，做决策时权力滔滔”。

这是因为，领导干部做守法模范，可更好地塑造民众的法治信仰。“法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰”，建设法治国家、法治政府、法治社会，每个公民都有责任。责任体现在哪里？就体现在信仰法治，努力把法治精神、法治观念熔铸到头脑中，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的自觉习惯。如果官员特别是领导干部不带头依法办事，带头遵守法律，牢固树立不触碰法律红线、不逾越法律底线的观念，必将让民众心存疑虑，甚至瓦解公众的法治信仰，建设法治中国就是一句空话。

习近平要求领导干部做守法模范，意义正在于此。当然，为避免言者谆谆，听者藐藐，更需要形成严格的制度安排，比如把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。再比如，将权力关进制度的笼子里，即依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，让领导干部不敢不想也不能违法。不断实现良法善治，法治中国便不遥远。

（新华网2015年2月3日 新华网评 作者：秦川）