四、创新机制

• 卫生部新闻发言人表示：“中国医疗卫生体制改革的目标是要探索一个适合中国国情的医疗卫生体制，绝不可能简单照搬其他国家的模式。”
• 卫生部部长高强在报告中说：“医疗体制方面的改革要借鉴国外的有益经验，但是更要符合我国的国情……”
• 吴仪在考察中谈到医改问题时说：“看病难，主要是到大医院接受高水平医疗服务难；看病贵，主要是到大医院诊断医疗费用高。”

两江模式推动医保发展

1996年4月，国务院办公厅在“两江试点”的基础上，转发了国家体改委、财政部、劳动部、卫生部四部委《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，进行更大范围的试点。

“两江”是指镇江和九江。早在1992年，经过反复研讨，“医改研讨小组”决定选用江苏镇江和江西九江两市试行社会统筹与个人账户相结合的医保模式，探索新型城镇职工基本医疗保险制度。

1993年11月，党的十四届三中全会做出了《中共中央关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出：

城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。

1994年4月，经国务院批准，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了《关于职工医疗制度改革试点意见》，提出职工医疗保障制度改革的目标是：

建立统筹医疗基金与个人医疗账户相结合的社会保险制度，并使之逐步覆盖城镇所有劳动者。

同年，“两江试点”正式开始，国务院领导率领有关部委负责人10余次下镇江、九江现场指导，医保改革进程显著提速。

“两江试点”初步建立了医疗保险“统账结合”的城镇职工医疗保险模式，即社会统筹与个人账户相结合模式，经过扩大试点社会反应良好。

“两江试点”以后，全国不少城市按照“统账结合”的原则，对支付机制进行了一些改革探索，陆续出现了深圳混合型模式、海南“双轨并行”模式以及青岛“三金”型模式等。

根据部署，1997年医疗保障试点工作在全国范围内选择了58个城市，至8月初，已有30多个城市启动医改扩大试点。1998年1月，全国先后有40个城市进行了医疗改革试点，为全国范围内建立城镇职工基本医疗保险制度积累了经验。

1998年12月，国务院召开全国医疗保险制度改革工作会议，发布了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。

会议明确了医疗保险制度改革的目标任务、基本原则和政策框架，要求1999年在全国范围内建立覆盖全体城镇职工的基本医疗保险制度。从此，我国城镇职工医疗保险制度的建立进入了全面发展阶段。《决定》还明确了建立城镇职工医疗保险制度的原则：

一是基本医疗保险的水平要与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应；二是城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地原则；三是基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担；四是基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合。

具体内容包括覆盖范围、统筹层次、属地管理原则、缴费比例、统账结合、医疗保险基金管理和监督、加强医疗服务的管理、解决有关人员的医疗待遇等八大方面。

国务院的《决定》发布以后，各国各地都开展了医疗保险制度的改革。当年底，全国参加医疗保险社会统筹与个人账户相结合改革的职工达401.7万人，离退休人员107.6万人，该年的医疗保险基金收入达19.5亿元。

2000年底，除西藏外，我国各省、自治区、直辖市都出台了医疗保险制度改革总体规范。

全国349个地级以上医疗保险统筹地区中，有320个地、市实施方案已经省政府审批出台，占总数的92%，其中284个地、市已开始组织实施，占总数的81%，医疗保险覆盖人数已达到4300万。这充分表明，城镇职工基本医疗保险制度正在逐步建立。

但由于特殊的社会形态，我国城镇职工基本医疗保险制度仍然存在一些问题。

年逾60的张女士从东北来到山东威海女儿家居住后，一直为看病发愁。因为她的医保关系还在东北，而当时各地医保又没有联网，因此，手里的医保卡在威海派不上用场。半年前，她患上较重的胃溃疡，治疗费花去3000多元。因为在异地就医，当张女士向原单位咨询医药费如何报销时，结果却让张女士犯了愁。

对方称，按照当地规定，需要办理一张《异地居住人员就医管理登记表》，同时，必须到医保定点医院看病，只有急诊和住院费用才能报销。

张女士后来回忆说：

可这次的病是分几次看的，没有急诊和住院，这3000多元不就白花了？就算可以报销，我这么大年纪，又有病在身，来回跑也不方便啊。

医保报销不便利的情况不只反映在外地来威的患者身上，本地到外地工作或生活的人也面临着同样难题。

石先生在威海市某单位驻云南办事处工作，谈起医保报销问题时，他烦恼地说：“因为医保卡在外地不能刷，返回威海报销又实在太麻烦，所以除非大病，其他的病我尽量花现金到诊所或医院解决。”

据威海市职工医疗保险事业处提供的数字显示，当时威海市直单位在外地工作、退休的人员有1200多人，而相对于他们来说，外地来威海居住的人口则是一个庞大的数字，他们都被异地医保报销难困扰着。

是什么原因造成了异地医保报销难呢？

实现全国医保联网究竟“卡”在哪里？

威海市职工医疗保险事业处工作人员介绍说：“能实现全国医保联网，问题当然就好办了，但当前国家还没有出台相关政策，因此这个设想暂时还无法实现。”

据介绍，由于当时工资水平、报销方案等方面的差异，全国各地的医保几乎全部以县（市）为统筹单位。参保人在异地就医时，都要先自付医疗费，再带着凭证回到参保地的社保部门报销。根据规定，医保关系和养老关系“捆绑”在一起，而养老关系往往在当地的社会保险经办机构。

根据这个问题，2003年5月，劳动和社会保障部出台了《关于城镇职工灵活就业人员参加医疗保险的指导意见》，次年5月又出台《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，将灵活就业人员、混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员以及农村进城务工人员纳入医疗保险范围。

此政策出台后，全国各地陆续出台相关保险政策。

2004年9月，北京市中小学生、婴幼儿住院医疗互助金正式启动。河北、广东、江苏、浙江、江西、吉林、四川等省份都有相应的政策出台。

2007年6月，深圳市政府第六十四次常务会议通过了《深圳市少年儿童住院及大病门诊医疗保险试行办法（草案）》。

《办法》规定：

深圳市少儿医保缴费标准为每人每年150元，财政和少儿家庭各付50％，年度最高支付限额达20万元。同时，低保家庭、特困家庭的少儿医疗保险费由民政部门缴交。

9月1日起，深圳将开始实施少儿医保制度，“全民医保”这张网的最后一块儿“漏洞”被补上。至此，深圳的成年人、劳务工、少年儿童等各层次人群的医疗均“有‘保’可依”，该制度的出台被视为“全民医保”到来的标志。

作为一对双胞胎的母亲，在深圳务工的王女士心情好起来，她正期待着孩子新学年的到来。新学年一开始，孩子就可以买医疗保险了，家长少了不少后顾之忧。

多年来，王女士每年都得花好几千元为两个孩子买商业医疗保险。从当年起，她不用继续为此支付高额保险费了。

2005年12月，广州市将灵活就业人员纳入住院医保的范围，实现了本地户籍劳动年龄人口“全覆盖”。

此外，南京、贵州、重庆、太原、保定、张家口、汕头、牡丹江、沈阳等城市都有相关政策的出台。

2006年3月，国务院出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，提出要积极稳妥地解决农民工社会保障问题。

同年5月，劳动和社会保障部发布了《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》，提出：

以省会城市和大中城市为重点，以农民工比较集中的加工制造业、建筑业、采掘业和服务业等行业为重点，以与城镇用人单位建立劳动关系的农民工为重点，统筹规划，分类指导，分步实施，全面推进农民工参加医疗保险工作。

2005年7月，国务院办公厅转发了2005年4月民政部、卫生部、劳动和社会保障部、财政部发布的《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》，指出：

从2005年开始，用2年时间在各省、自治区、直辖市部分县（市、区）进行试点，之后再用2至3年时间在全国范围内建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。

《意见》指出，要认真选择试点地区，要建立城市医疗救助基金，《意见》还规定救助对象主要是城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员和其他特殊困难群众。

我国一直鼓励用人单位为职工建立补充医疗保险制度，《劳动法》第七十五条指出：国家鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充保险。

国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》还提出，超过基本医疗保险最高支付限额的医疗保险费用，可以通过商业医疗保险等途径解决。

国务院启动新一轮医改

2005年11月，甘肃景泰县，村民杨景林突然得了脑梗塞，住院花了3万多元。

如果继续治疗，他很有希望站起来。但可能借到钱的地方都借到了，再到哪儿去借啊？没办法，他只好回家，妻子上山刨点药材给他煮着喝。

杨景林只能躺在炕上，跟人打招呼时，喉咙里只能发出“呼噜呼噜”的声音。

北京丰台区李大妈腿脚不好，只能拄着拐杖在小区附近走走，看到电视上两会审议医改的新闻。

她说：“和我一起的老姐妹，有的是农村户口，得了病就别指望报销医药费了，得了大病就更难了，两会能不能为她们想想？”

老百姓的问题，引起了中央领导高度关注。

2006年2月，全国城市社区卫生工作会议召开，会后，国务院发布了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》。国务院副总理吴仪在会上讲道：

中央在充分听取各方面意见的基础上，决定将发展社区卫生服务作为推进城市卫生综合改革和缓解群众看病难、看病贵的基础性工作，摆到重要位置，集中精力，积极推进。这是城市医疗卫生体制改革思路的一个重大转变。

6月，国务院筹划启动新一轮医改。

国务院第一四一次常务会议决定，成立由国家发展改革委和卫生部牵头，财政部、原人事部等部门参加的深化医药卫生体制改革部际协调工作小组。

小组的主要任务是：研究提出深化医药卫生体制改革的总体思路和政策措施。这标志着新一轮医改研究制定工作正式启动。

8月，工作小组召开第一次会议。明确了第一阶段工作将分为管理和运行机制、卫生投入机制、医疗保障体制和药品市场监管四个专题研究组开展工作。紧接着，成立了有11个有关部委组成的医改协调小组，由国家发改委主任和卫生部部长共同出任组长。

卫生部新闻发言人在卫生部的例行新闻发布会上表示：

中国医疗卫生体制改革的目标是要探索一个适合中国国情的医疗卫生体制，绝不可能简单照搬其他国家的模式。

卫生部新闻发言人代表卫生部，谈起对国家公共财政在医疗卫生方面投入的期盼和希望：

公共财政应该增加对医疗卫生的投入，这已形成社会共识，我们希望国家将来财政投入的重点是公共卫生领域和广大人民群众的基本医疗服务。正像胡锦涛总书记在政治局第三十五次集体学习时所作重要讲话中指出，我们要努力构建覆盖全民的基本卫生保健制度。这个制度是需要公共财政支持的。

2007年1月，卫生部在京召开了2007年全国卫生工作会议。卫生部部长高强作了题为《全面贯彻落实六中全会精神，努力探索中国特色的卫生发展道路》的工作报告。

本次会议的主要任务是：研究部署2007年卫生工作，进一步加强农村卫生、社区卫生和公共卫生工作，深化医疗卫生体制改革，加快建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。

卫生部部长高强在报告中说：

医疗体制方面的改革要借鉴国外的有益经验，但是更要符合我国的国情，要着眼于人人享有基本卫生保健服务，着眼于缩小医疗卫生服务差距，着力于建设让群众能及时就医、安全用药、合理负担的医疗服务体系，探索中国特色的卫生发展道路。

3月7日，国务院副总理吴仪在考察中谈到医改问题时说：“看病难，主要是到大医院接受高水平医疗服务难；看病贵，主要是到大医院诊断医疗费用高。感冒发烧这些小病应到社区医院看，如果都到大医院，相当于高射炮打蚊子。”

在谈到2006年的医改工作时，吴仪说道：“2006年我在卫生方面，力气下得最大的有两件事，一是新型农村合作医疗；二是搞好社区卫生建设。把这两项工作做好了，我认为可以有效缓解看病难、看病贵的问题。”

10月15日，胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上作报告。

报告明确提出：

进一步坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入。

报告还进一步描绘出未来的卫生发展方向：

建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

从2007年9月1日起，北京市城镇户口家庭的学生和婴幼儿只需每人每年缴纳50元，超出650元起付标准的医疗费用，可按70％的比例报销，一个医疗保险年度内累计最高可报销17万元。

从2007年10月1日起，北京市尚无医疗保障的城镇老年人，每人每年缴纳300元后，超出1300元起付标准的医疗费用，可按60％的比例报销，一个医疗保险年度内累计最高可报销7万元。

按照具体实施办法，城镇老年人大病医疗保险筹资标准是每人每年1400元，其中城镇老年人个人缴纳300元，财政补助1100元。学生、儿童大病医疗保险筹资标准是每人每年（按学年）100元，其中个人或家庭缴纳50元，财政补助50元。

按照实施办法，城镇老年人以每年1月1日至12月31日为大病医疗保险年度。在每年9月1日至11月30日按缴费标准一次性缴纳大病医疗保险费，从次年的1月1日起享受大病医疗保险待遇。

2007年城镇老年人只要在9月30日前缴费，10月1日就能享受医疗保险待遇。

学生儿童以每年9月1日至次年8月31日，为大病医疗保险年度。各类学校和托幼机构，负责本校在册学生和儿童大病医疗保险的参保缴费工作，学校和托幼机构的学生儿童，在每年7月1日至9月30日前按缴费标准一次性缴纳大病医疗保险费。

非在校少年儿童和散居婴幼儿在每年6月1日至8月31日，由其家长办理学生儿童大病医疗保险参保缴费手续，自9月1日起享受大病医疗保险待遇。在北京良乡中心幼儿园，一位家长说：“现在孩子有病住院的费用很高，这次参保后，政府将可以给报销70％，真是解决了大问题。”

深化医药卫生体制改革是一项十分艰巨而复杂的长期任务，要坚持突出重点、分步实施，抓紧制定配套文件，进一步明确和细化可操作性政策措施，在试点基础上逐步推进。

在拥有13亿人口的发展中大国，建立比较完善覆盖全民的基本医疗卫生制度，是一个长期渐进的过程。同时，改革开放30年来，我国经济持续快速发展，综合国力明显增强，为深化医药卫生体制改革提供了坚实的物质基础。医药卫生体制改革已经取得了积极进展，积累了宝贵的经验，这些都为深化医药卫生体制改革顺利实施提供了有力保障。

国务院提出指导性的意见

2008年，北京朝阳区出租车司机张师傅特别希望能遇到人大代表，在两会期间，只要乘客一上车，张师傅总会问：“你能见到人大代表吗？如果能见到，替我捎句话，到现在公司也没给我们上医疗保险，每月要向出租车公司上交6000元的份钱，剩下的钱只能维持生活，看大病就甭提了……”

针对群众的呼声，2008年4月11日和15日，国务院总理温家宝专门邀请医务工作者代表和群众代表到中南海，听取他们对《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》的意见和建议。

在座谈会上，医务工作者和专家学者、药品生产和流通企业负责人、参加新农合的农民、农村医疗救助对象、农民工、企业工会主席、国企职工、外企职工、居委会负责人、中学校长等22名群众代表作了发言。

他们认为，这个改革方案充分考虑了基本国情，比较准确地把握了医药卫生事业的主要矛盾，符合医药卫生事业发展规律。

群众代表就政府投入、医疗保障体系建设、医疗行业监督、医学科研、公立医院管理体制改革、康复医学建设、中医药发展、加强社区医院、乡村卫生院等基层医疗机构建设，以及改进药品招标制和医疗救助等方面，提出了许多意见和建议。

温家宝认真听取每一个人的发言，不时插话和大家交流，详细地询问有关情况，并记下大家的发言要点和修改意见。

在听了大家的发言后，温家宝说：

非常感谢大家对深化医药卫生体制改革方案提出的宝贵意见。同志们可能知道，没有一项改革是涉及到每一个人。而医药卫生体制改革确实涉及到每一个人。

在所有涉及民生的改革当中，医药卫生体制改革的难度恐怕是最大的。何况我们又是有13亿人口的发展中国家，难度就更大。

温家宝表示，听取各方面的意见，就是对这项改革采取高度负责和慎重的态度。

这样的座谈会还要继续开，边座谈边研究。经过这一轮的征求意见之后，进一步修改完善《意见》稿，适当时候公开征求全国人民的意见。

10月10日，温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》，并决定公开向社会征求意见。

征求意见稿在网络上征求社会公众意见，共收到反馈意见3.5万余条。

2009年1月，国务院常务会议审议并原则通过了《2009－2011年深化医药卫生体制改革实施方案》。

《实施方案》树立了远大的目标：

从2009年至2011年，我国将为约1.1亿符合条件的65岁以上老年人进行免费健康体检；3年时间为4800万婴幼儿进行生长发育检查；每年对1600万孕产妇作产前检查和产后访视。

到2020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。这就是让13亿人都为之振奋、世界都为之震撼的“全民医保”的蓝图。

根据新医改方案，从2009年开始，国家将免费给15岁以下人群补种乙肝疫苗。乙肝这个曾经深切困扰过许多人的问题，终于得到了回应。