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移除书签三、深化改革
- 陈敏章说：“我从来就不赞成把医疗卫生的经济指标直接承包到医务人员个人。”
- 陈敏章指出：“卫生事业是公益性的福利事业，卫生事业的根本出路在于深化改革。”
- 卫生部原医政司司长于宗河说：“经济领域的做法不能简单移植到卫生服务上，如果忽视这一点，就会导致什么环节赚钱资源就往哪里投。”
陈敏章阐述卫生改革方向
1988年1月20日，全国卫生厅局长会议在北京召开，在这次会议上，卫生部部长陈敏章透露：我国卫生部门将在1988年深化改革，进一步放宽开展业余服务、预防保健有偿服务、超额劳务提成的政策，通过单位创收改善知识分子待遇。
陈敏章说：
要允许开办与卫生事业有关的产业，实行“以工助医”、“以副养主”等政策。各级卫生机构在保质保量完成承包任务的前提下，超定额的服务收入和业余时间集体组织的医疗服务创收部分，在扣除物质材料消耗后，其收入由单位自行分配，主要用于改善知识分子的待遇。
他说，应当允许部分医务人员靠技术和优质服务、靠善于经营和改善管理的技术性劳动，获得正当报酬。
陈敏章还说，从社会主义初级阶段医疗保健实际需求来看，多种办医形式会有助于向人民提供更多的优质服务，分配形式也要采取多种办法，体现按劳分配、多劳多得原则。他重申，卫生机构实行以公有制为主体的多种所有制和更好地体现按劳分配、多劳多得的分配制度，是调动各方面办医积极性的一项长期政策。据了解，现行门诊、住院、手术等项目收费标准仅相当于成本的三分之一左右。国家对卫生机构的补贴约占医院全部支出的四分之一左右。
陈敏章指出，继续理顺价格体系，合理制定收费标准，对于新设备、新项目和低值易耗的医用消耗品实行按成本收费，高技术、高消耗服务应体现优质优价，并根据医用商品物价指数的升降适时进行调整，仍是卫生改革中一个需要研究的问题。
1月24日，历时5天的全国卫生厅局长会议在北京结束。会议的议题之一，是我国发展卫生事业的方针，国家包得多好还是少好。有人认为国家包得多，是社会主义优越性的体现；有人则认为这个观念要转变，因为它助长了等、靠、要的依赖思想，压抑了卫生界的创新精神。
会议经讨论后提出：允许开办优价病房，允许通过价格的调整优先做手术，实行优质优价，优先优价，这是我国卫生改革为理顺医疗服务价格体系、制订合理收费标准而将要施行的新办法。
会议还提出：在保质保量完成定额工作量的前提下，要支持和鼓励医疗卫生保健人员利用业余时间开展业余服务，更好地体现按劳分配、多劳多得的分配制度。
在当天的总结会上，卫生部副部长何界生在讲话中强调了卫生工作的一些观念需要变革。
当时，社会上和卫生系统内部对卫生改革的议论很多。在当天结束的全国卫生改革报告会上，卫生部部长陈敏章对此谈了一些看法。
陈敏章说：
我认为卫生单位实行承包是可行的，但关键是承包的效益应反映在社会效益和经济效益两方面，宗旨是应让群众得到更多更好的优质服务。当前，有些单位只突出经济承包而不顾其他，这是对承包的错误理解和片面认识。我从来就不赞成把医疗卫生的经济指标直接承包到医务人员个人。
对有些医疗单位巧立名目乱收费问题，陈敏章指出：我们对医院都有基本的正常服务要求，不能所有服务都另收费。但也要看到，我国长期以来不少医疗项目收费不合理的状况。1985年，卫生部和财政部、物价局曾联合对医疗成本和医疗收费情况作过调查。结果是：门诊收费只够门诊成本的29%（不含工资的成本），住院收费只够成本的36%，手术费仅占成本的40%。现在，各种医用材料都在涨价。这使有的医疗单位对一些服务项目采取分解收费的办法，以获取一部分补偿。这种分解收费的办法，有些是合理的，有些是借分解搞不正当收费。没有医疗收费的合理调整，改革中医疗机构的运行就会受阻，因为干得越多，亏损就越多。
对开大处方问题，陈敏章说：据我了解，总的比例很小，最多不超过百分之二至百分之三。但一张不合理的大处方，对社会影响很大，必须加强监督，尽量杜绝。
陈敏章认为：医务人员适当的兼职有利于充分发挥技术骨干作用，但兼职应有一定限度，应以完成本单位的岗位责任和任务为前提。高年资医务人员的岗位责任中，应有培养年轻人才的任务。
谈到一些医务人员吃请、受礼拿红包、收回扣等问题，陈敏章说：“这类事是存在的，面多大？吃请受礼的情况很复杂，一时不易查清。虽然以技术或医疗权进行敲诈勒索的医务人员是极少数，但一经发现，我们就要坚决查处，公布于众。”
陈敏章强调，改革促使我们转变管理职能，今后除医疗机构内部有监督管理体系，还应聘请社会群众协助监督。医务人员的职业道德教育一定要制度化，这是职业特点决定的。人家把幸福、安危都交给我们，我们的一举一动都关连着医疗队伍整体和卫生改革的声誉。
中央会议催发医改浪潮
1992年春，邓小平发表南方讲话后，中国共产党召开了第十四次全国代表大会，确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，掀起了新一轮的改革浪潮。
在当年1月12日召开的全国卫生工作会议上，卫生部长陈敏章指出：
卫生事业是公益性的福利事业，卫生事业的根本出路在于深化改革。卫生管理体制的改革要同社会医疗保健制度的改革配套实施，动员全社会共同投入。
1991年，为落实《我国农村“2000年人人享有卫生保健”的规划目标》，全国有20多个省市制定了初级卫生保健规划目标。广东省政府明确要求市、县政府，卫生事业费拨款要占财政年度支出的8％以上；山东主管省长与16个地、市的专员、市长签订了实施初级卫生保健目标责任书；湖北以开展合作医疗为“龙头”，以“初保”规划为目标，创建“卫生先进县”活动，全面推进农村卫生工作；全国250个初级卫生保健试点县，大部分完成了中期考评，为全面示范推广提供了成熟经验。
各省、自治区、直辖市政府都采取了动员社会力量，集资建设农村基层卫生机构的办法，取得明显效果。据不完全统计，全国已集资5亿多元。经济较落后的甘肃平凉地区，77所乡卫生院也面貌一新；各地城市支援农村卫生工作的活动广泛开展，许多医疗卫生单位利用设备、技术和人才的优势，定点联系派医疗队、无偿转让仪器设备、代培人员、兴办城乡联合体，使农村卫生工作欣欣向荣。
为了指导和规划十年卫生事业与社会经济协调发展，为全国人民健康服务的纲领性文件《中国卫生发展与改革纲要》，1990年起草小组经过多次修正和补充，特提交到卫生工作会议上讨论。会上还研究部署了当年的卫生工作。
医改在这一背景下再次提上日程。同年9月，国务院下发《关于深化卫生改革的几点意见》。
根据这个文件，卫生部要求：我国卫生事业是公益性的福利事业，支持有条件的单位办成经济实体或实行企业化管理，做到自主经营、自负盈亏。要求医院在以工助医、以副补主等方面取得新成绩。
卫生部部长陈敏章在华东七省市卫生厅局长座谈会上说：
如果等一二年，其他部门、行业各种产业部搞起来了，甚至你自己的领地都被人家挖走了，市场、群众就不需要你的产品了。
卫生部医政司司长的迟宝兰要求：
医院要在“以工助医”、“以副补主”等方面取得新成绩。
此后，点名手术、特殊护理、特殊病房等新事物涌现，医院“创收”热情高涨，政府的财政投入比重相应降低。
这种急功近利的改革曾经短期见效，但弊端很快显现出来。“看病难”未能有效缓解，“看病贵”引发的问题相继出现，同时，原有的医疗保障制度难以为继。
这样的医改，在给患者提供了更多选择、更好治疗的同时，也让各种乱象纷至沓来：
一些医生开大处方、多用高新仪器检查，医院乱收费，医院和药商间的药品回扣，医务人员和患者间的“红包”，虚假广告，胡乱诊断，医疗责任事故频发，医患关系紧张等等。
1993年，投身于医疗器械生意的李某，按“行规”，给医生和医院提成，转眼间暴富，积下数千万元身家，他说：“这医药一放开，不知造就了多少百万富翁。”
普通市民张海涛谈了自己的想法，他说：“任何改革思路，如果将消费者抛在一边，而单纯追求比如公立医院和民间资本、医院和药企、医疗系统和卫生系统之间的利益调整，便注定不是最佳的选择。我觉得应该把消费者建议纳入重要组成部分，比方说医院病房市场化运作，医院可以采用招标形式，来让市场化运作，这也许可以缓解买药贵、看病贵的问题，再就是市场化运作之后，显然就会出现药厂直接和药房管理者来对话，免去那些‘二倒手’，这样药价就会减下来，使得消费者真正得到医改的实惠了。”
在这样的情形下，一些刚刚建立并大打优秀服务理念和服务质量牌的民营医疗机构受到患者青睐，民营医院开始进入老百姓的眼中，也直接带来了民营医疗市场的兴起。
正是在这一阶段，卫生系统的内部争论围绕“医院是不是掉到钱眼里”、围绕政府主导还是市场改革，两种思路开始针锋相对。
在卫生部内部，政策法规司和医政司成为两种意见的代表部门。按照程序，政策法规司负责起草文件，那是部长的秘书班子，负责的是宏观思路，而医政司主要抓医院管理，负责的是实务。
卫生部原医政司司长于宗河说：
经济领域的做法不能简单移植到卫生服务上，如果忽视这一点，就会导致什么环节赚钱资源就往哪里投，谁钱越多谁就能享受越好的医疗服务，而无法顾及医疗的大众属性和起码的社会公平。
针对医院注重效益而忽视公益性的倾向，卫生部门内部也展开了一系列争论。争论集中爆发于1993年5月召开的全国医政工作会议上。
时任卫生部副部长的殷大奎明确表示反对市场化，要求多顾及医疗的大众属性和起码的社会公平。在全国医政工作会议上，卫生部副部长殷大奎还明确表示反对医疗服务市场化。
一个颇有意思的插曲是，这次卫生会议的争论甚至传到国外。哈佛大学教授萧庆伦闻讯后，即刻从美国飞到中国，专程向卫生部部长陈敏章进谏：
中国千万不能走美国的路，美国医疗业的商业化太严重了，普通美国人苦不堪言。
此时，究竟医疗界出现了什么状况，导致这么大的争论？原卫生部医政司司长于宗河发表在新华社内参中的文章，呈上了国家领导人的案头。
《医药产业资讯》杂志社副社长张浩臣当时在河南的一家公立医院工作。他后来回忆道：
那个乱啊，办民营医院就像办乡镇企业，公立医院就到处合作办专科，医生专家就到处走穴。
1994年2月，国务院发布《医疗机构管理条例》，条例最后一条指出：
第五十五条本条例自1994年9月1日起施行。1951年政务院批准发布的《医院诊所管理暂行条例》同时废止。
条例对医疗机构的规划布局和设置审批、登记、执业、监督管理，以及相关法律责任进行了规定，将医疗机构执业管理工作纳入法制轨道。
推行农村合作医保制度
1994年1月25日，针对“今年我国医药卫生领域要为民众干哪些实事？”的问题，30个省、市、自治区和许多计划单列市卫生及中医药主管部门负责人，在北京研讨。
国务委员彭珮云听取了各方面意见和反映，并传达了国家领导人对医药卫生工作的关心和建议。
大家认为：“三保三放”仍是卫生改革的原则。“三保”即保住基本医疗、保住农村、保住预防保健；“三放”即放开特需服务、放开城市和放开医疗康复。“保”与“放”同步进行，该保住的要保好保活，该放开的要制定相应的宏观调控政策，使之规范化和健康发展。
农村卫生工作仍是以全面落实初级卫生保健为重点，主要是加强三级医疗预防保健网、农村医生队伍建设、合作性质为主体的医疗保健，强化政府责任并适当增加投入。
会议指出：
1994年将再有百分之十至百分之十五的乡卫生院和县级防疫站、妇幼保健机构设施条件得到改善；还要鼓励和支持广大农民群众依靠集体经济和群众自愿筹资、互助共济办卫生服务设施，扩大行政村卫生覆盖率。
当时，国家中医药管理局要在积极争取各级政府支持的同时，引导社会的、民间的、海外的、国外的多元化中医药事业投资；中医药将全面参与乡、村两级的医疗、初级保健、健康教育，普及适宜技术，实行“土洋结合”；中药材的生产将加强宏观调控，防止重工轻农的倾向，防止药材生产的放任失控所出现的大起大落。
党的十四届三中全会《决定》和八届全国人大二次会议《政府工作报告》都明确提出，要发展和完善农村合作医疗制度。如何总结历史经验，按照建立社会主义市场经济新体制的要求，加快农村卫生体制改革，建立和发展农村合作医疗保健制度，是关系到9亿农民保健康、奔小康的紧迫问题。为此，国务院研究室和卫生部组织了部分专家，对我国如何加快农村合作医疗保健制度的改革和建设，进行了专题研究。
我国农村合作医疗起源于20世纪40年代陕甘宁边区的“医药合作社”。当时，边区农民靠“凑份”的办法互助解决看病困难。新中国成立后，伴随农业合作化运动，合作医疗逐渐兴起。
1968年，毛泽东批示推广湖北长阳县乐园公社办合作医疗的经验，合作医疗在全国迅速发展；到1979年，全国90％以上的生产大队办起了合作医疗。20世纪80年代，农村经济体制发生重大变化，合作医疗由于没有及时地进行改革和完善以及缺乏集体经济的支持而跌入低谷；到1989年，农村实行合作医疗的行政村只占全国行政村的4.8％；近几年有所重建，也只有10％至15％左右。
1992年9月10日，在西宁闭幕的全国卫生计划工作会议上，大家指出：为逐步缩小地区差别，今后乡镇卫生院和基层预防、保健等三项建设要在资金、项目等方面向老、少、边、穷地区倾斜。
此后，全国三项建设方面共筹集资金超过8亿元，其中用于预防、保健建设的2亿多元，乡镇卫生院改造完成2500多所，预防、保健机构改造完成250多所。1992年正在进行的改造项目共6600多个，其中预防、保健机构860多所。
卫生部副部长何界生在这次会议上说，为实现卫生工作战略重点向农村和预防保健转移，整个卫生部门正在把三项建设作为加强农村卫生工作的一项大系统工程来抓。她说，三项建设在我国虽已有了良好的发展势头，但全国各地进展很不平衡，尤其是老、少、边、穷地区发展比较缓慢。
针对这一实际，卫生部提出今后中央和上一级政府在资金投入上将增加专项资金、降低资金配套比例，在项目落实上多安排计划项目，体现对老、少、边、穷地区的重点扶持。
虽然20世纪90年代年农村经济取得了较快发展，但是，合作医疗的解体使不少地方的农民再次出现看病难，一些原来已被消灭或控制的地方病、传染病再度发生甚至流行，庸医、卖假药者和各种封建迷信乘虚而入，农民负担明显加重，因病致贫、因病返贫现象屡屡出现。
到1994年，全国85％的县都有一种或几种地方病，病区人口约有4.2亿，现症病人达6000多万。特别是在老、少、边、穷地区，疾病实际上已成为影响农村社会经济发展的一个制约因素。因此，重新提出建立和发展农村合作医疗保健制度，具有现实意义。
在各级政府的领导下，有关部门互相配合，不断增强广大农民的健康意识，引导他们积极参与，尽快在全国推行农村合作医疗保健制度。
政府应采取多种方式积极引导，宣传教育，典型示范，凡是有条件能快的地方应尽可能快一些发展；暂时不能快的，则积极创造条件逐步加快发展。
新时期建立农村合作医疗保健制度必须坚持“政府领导、集体扶持、预防为主、多方筹资、因地制宜、量力而行、科学管理、民主监督”的工作方针。
各级政府把这项工作作为加强农村工作的重要内容，国家和集体给予必要的投入；积极开展初级卫生保健和各项防疫保健工作，把农村常见疾病控制在初发阶段，防患于未然。
到1995年1月16日，卫生部公布“国家卫生服务总调查”结果，与8年前相比，我国城乡医疗服务条件有大改进，城乡居民健康保健意识有所提高，对卫生服务的需求明显增加；疾病模式正由感染性、传染性疾病向非传染性、慢性疾病转变。
调查结果表明，自1986年以后的8年是建国以来我国卫生事业发展最快的时期。
历时两年、有4000多名专业人员参加的这项大样抽样调查，在我国尚属首次。与8年前进行的“我国城乡医疗服务调查”结果相比，从接受医疗服务来看，城市居民的门诊两周就诊率增加了35.9％，农村居民的门诊两周就诊率增加了63％，全国门诊人次达到53亿。
8年中，我国居民患慢性病的病别发生了明显变化。在2.04亿慢性病现症病人中，循环系病、肿瘤、内分泌营养代谢性疾病、运动系统疾病的患病率，大幅度上升；感染性疾病、传染病、寄生虫病等患病率明显下降。
卫生部长陈敏章因此强调，当前，我国卫生事业虽有长足发展，但卫生资源总体上仍是既投入不够、配置不合理，又利用不足、效率不高，应当引起各级卫生行政部门的高度重视。
各地健全医疗保险制度
1994年8月，中国人民保险公司黑龙江省分公司肇州县支公司年初开办了教师疾病住院医疗保险。这个险种规定，每个参加保险的教师年交保险费40元，保险公司承担1000元的住院医疗责任，住院医疗费用超过1000元的由县教委从公费医疗费中支出。
当时，该县已有1000多名教师参加了这项保险，有17人因病住院，保险公司赔付近万元。
肇州镇第二小学校一位45岁的女教师因急性肾炎住院，保险公司立即支付1000元。不久这个险种在黑龙江省的几个贫困县得到推广。
随着医疗改革在全国开展，很多老百姓都体会到了医疗保险的重要性。
李国龙是沈阳市康平县高二学生，1993年11月突患白血病。父母卖掉了拖拉机和5间瓦房，八方举债，四处求医，不到一个月就耗资3万元。不幸中的大幸是，康平县高级中学为全体学生办理了学生幼儿住院医疗保险。县人寿保险公司雪中送炭，两次预付医疗费共4.26万元。
到1994年11月，李国龙已基本治愈，重返他日思夜想的校园。
为了保障青少年儿童的健康成长，减轻其住院医疗给家庭和社会造成的经济负担及不安定因素，上海、沈阳、北京等人保公司3年前率先试办了这一险种，中国人民保险公司从1995年起普遍推开。
住院医疗保险是平安保险的附加保险。换言之，只有在投保后者的基础上，才能附加投保前者。凡在校的学生和在园的幼儿，都可以作为住院医疗保险的被保险人。保险期限为一年，期满续保，另办手续。在校学生每人每年交保险费20元，幼儿园儿童交30元。如父母方能报销一部分医疗费用，则按人保公司承担剩余部分的比例，交纳相应的保险费。
1995年1月8日，北京市决定在全市城镇企业实行大病医疗费社会统筹，以保证职工患大病时能得到基本治疗。这不仅解决了企业间大病医疗费用负担畸轻畸重的矛盾，也加快了医疗保险制度整体改革的步伐。
当时召开的第四十七次市政府常务会通过的《北京市城镇企业职工大病医疗费社会统筹暂行办法》规定：职工患病、非因工负伤一次性住院治疗或连续30日内累计医疗费用超过2000元的属于大病统筹范围；其原则是，互助互济，风险共担，保证基本医疗，克服浪费，体现国家、企业、个人三者合理负担医疗费；本着“以支定收，略有结余，留有部分储备”的精神进行筹集，建立区、县大病统筹基金和全市大病统筹调剂基金。
北京市实行的这项改革，促进了医疗保险的社会化。
1992年10月的一天，是河北省石家庄市农业银行东郊办事处职工尔洪斌家大喜的日子：孩子来到了这个世界，是个男孩！夫妻俩给孩子起了一个吉祥和响亮的名字：“尔超”。
按照家乡的习俗，正当他们筹划着给尔超的“百日”庆贺一番时，他们渐渐地发现，白白胖胖的小尔超与正常的孩子有所不同，孩子整天只知道睁着大大的眼睛发呆，却对大人的哄逗无任何反应。这不祥之兆，给他们的喜悦平添了几分阴影。事不宜迟，他们跑到了医院。经专家诊断，孩子患了令人心碎的顽症：脑性瘫痪病。这晴天霹雳般的打击，使正沉浸在无比欢乐中的全家人悲痛交加。
为给小尔超寻医问药，洪斌夫妻上北京、下山东、去河南、到天津，不知操过多少心，吃过多少苦，走过多少艰辛的路。可是3年多来，孩子的病情却始终不见明显好转。有人好心地劝洪斌夫妻：“孩子的病就是这样了，你们申请二胎指标，再生一个吧！”尔洪斌夫妻苦笑着说：“为了孩子，我们已经竭尽全力，实在没再多的精力、物力想别的事情了。”
1994年初，尔洪斌听说北京有家医院专治儿童脑病，夫妻俩恨不得马上把孩子送到医院。但一打听，一个疗程就需要医疗费1.5万元，如果治愈至少需要六七万元！几年来，为了给孩子治病，他们不仅节衣缩食，花掉了所有的积蓄，而且，也几乎借遍了亲朋好友，债台高筑。要拿出这么多钱，真是比登天还难。但为了孩子，他不得不硬着头皮，又去父母和亲友处借到了7000元。但这笔款仅够半个疗程的费用！
正在尔洪斌走投无路的时候，石家庄市农业银行东郊办事处主任仝锡钧，召集领导班子成员专门研究解决办法。大家认为，职工的困难就是咱们的困难，一定要让职工感到党的温暖。
1994年11月30日上午，办事处派出了专人和专车，护送尔洪斌一家进北京。
孩子住进了武警北京总队医院二分院，他牵动着办事处所有人的心。几天来，大家纷纷解囊相助。办事处刚分配的几个学生，都在见习期间，尽管每月工资只有200元，有的还是先借钱买的饭票，但听说此事后，都主动前来捐款；还有不少储蓄代办员，是临时工，每月的收入不过200多元，他们也纷纷捐款；前一年已调到别的单位工作的一个职工听说此事后，特意赶到办事处捐献了100元。
“为了孩子，奉献爱心”的消息不胫而走。到12月17日，办事处已收到全体干部职工和不愿披露姓名者的捐款共1.1075万元。
办事处马上派专人将这笔捐款送往北京。它带着全体干部职工的深情厚谊和热心人们的一颗颗温暖的心，到达北京，到达普普通通的尔洪斌一家人的手中。
1995年2月，经过近10年努力，西北地区以职工养老保险社会统筹为主进行的社会保障制度改革取得重要进展，已初步形成包括职工养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和职工生活福利在内的社会保险体系。社会养老保险是西北地区进行得最早、也是当前收效最大的社会保障改革内容。
从1992年以后，陕、宁、青、甘四省区陆续实现养老保险从县市级统筹向省级统筹过渡。医疗保险和工伤保险也已开始在一定范围铺开。
从1993年开始，陕西省在黄龙、韩城等10多个县积极推行职工大病医疗费用社会统筹工作；宁夏银川市开展工伤保险基金社会统筹工作。全市有704个企业的11万多人参加工伤保险。
召开全国卫生工作会议
1994年12月9日至12日，全国卫生工作会议在北京召开。这次会议是建国以来由党中央、国务院召开的第一次全国卫生工作会议，是一次重要的会议。此次会议为下一步卫生改革工作的开展打下了坚实的基础。
中共中央总书记江泽民出席开幕式并作了重要讲话，卫生部部长陈敏章在会上作了《深化改革，加快发展，开创卫生工作新局面》的报告。
会议通过《中共中央、国务院关于卫生改革和发展的决定》。
《决定》指出：
针对严重危害我国人民健康的疾病，在关键性应用研究、高科技研究、医学基础性研究等方面，突出重点，集中力量攻关，力求有新的突破，使我国卫生领域的主要学科和关键技术逐步接近或达到国际先进水平。
到后来的1997年1月，中共中央、国务院出台《关于卫生改革与发展的决定》，明确提出了卫生工作的奋斗目标和指导思想。
《决定》提出了推进卫生改革的总要求：
在医疗领域主要有改革城镇职工医疗保险制度、改革卫生管理体制、积极发展社区卫生服务、改革卫生机构运行机制等。这些指导思想成为这一轮改革的基调和依据。
举办医疗机构要以国家、集体为主，其他社会力量和个人为补充，积极拓宽卫生筹资渠道，广泛动员和筹集社会各方面的资金，发展卫生事业。
这两份文件的出台，在政策上坚定了很多业外资本投身民营医疗的信心，也激活了已在萌芽状态的民营医疗市场。
这个阶段仍是在改革探索中，伴随着医疗机构市场化的是与非的争议，各项探索性改革仍在进行。总体来看，改革探索缺乏整体性，系统性的改革，一些深层次的问题有待下一阶段解决。
在这当中，最有争议的便是辽宁海城的医院产权改革。
早在20世纪90年代中期，辽宁海城就开始了乡镇卫生院的转制。1997年底，海城市第五次党代会明确提出，要在全市范围内开展新一轮“思想解放大讨论”。
经过各单位和部门几个月的思想解放动员讨论，到1998年初，一场浩浩荡荡的改革拉开帷幕。
1998年3月21日，海城市委、市政府在宾馆召开有镇局领导参加的“政府职能界定暨资本运营工作会议”。这是一次有关“资本运营”的动员大会。
副市长冯晓光在讲话谈到：
我们想把一切可以推向市场的社会资产，全部推向市场。一切可卖的全部卖掉。例如：公有和社会资产中各类企业的产权和股权；政府办公设施；医院、影剧场、游泳馆等文化、教育、体育、卫生系统的各类资产……全面推向市场。
海城市毛祁镇医院院长谭玉学还记得该院转制前的情形，那时毛祁医院的名称为毛祁卫生院，是集体所有制性质。
谭玉学后来回忆说：
20世纪80年代时政府的财政拨款也没有完全到位，不及时，但还能保证。那时没有什么竞争，卫生院每年还能有些节余。
到了90年代初，卫生院职工工资调高，而收入开始下降，政府的财政拨款也逐年降低，于是出现入不敷出的局面。
到1996年，毛祁卫生院已经拖欠了职工21.6万元工资。当时卫生院共有在编职工26人，外加临时工6人，但每天来上班的只有五六个人。村民有病多去附近诊所医治，而这些诊所大多为卫生院职工所开。
毛祁镇政府卫生助理、卫生站站长马永平也记得当时的窘境，他回忆说：
卫生院换了几次院长、书记，越换越不行。后来经过镇委、镇政府研究决定，毛祁镇卫生院开始招标出售，进行产权转让。
政府为此成立了个评估小组，对毛祁镇卫生院进行了估价，然后以30万元的底价向社会公开招标。
包括卫生院的两名职工在内，共有4个人参加了投标，最后谭玉学以36.1万元的价格中标。
在毛祁镇出售卫生院之前，海城市还有一个中小镇，其党委也对所属卫生院进行了变革，他们出售的是卫生院的使用权。
这种行为，引来了强烈的非议，《海城市报》事后的报道称：
医院属于公益性事业单位，不能转制，否则卫生防疫、计生检查等事情谁来办？
其实，早在医院改制之前，海城市对卫生局局长一职就进行了公开竞聘。
一个叫侯春艳的基层干部击败3个对手，赢得了这一职位。侯春艳上任后不久，就开始了对医院的“资本运营”。海城市妇幼保健医院首先被推上了前台。
之所以首先选择这里，侯春艳在接受《海城市报》记者采访时说：
市妇幼保健医院由于管理不善，人员臃肿，社会效益和经济效益都不好，职工多年没有发放全额工资，今年3月份，只发放工资的60％。这样的医疗机构已不能完成我市的妇女、儿童的就医和保健工作，是政府的一个沉重包袱……进行大刀阔斧的改革，才是妇幼保健院的唯一出路，也是医疗卫生事业的出路。
1998年4月13日，部分在班医护人员被召集到院会议室，他们从会上得知了妇幼保健院将被卖掉的消息。会议由侯春艳局长主持。
参加会议的一位医师回忆道：
侯局长说，现在全国的改革形势都是摸着石头过河。我们现在搞资本运营，将来医院都得私营，不存在全民和集体性质。我到卫生局，一定大刀阔斧搞一把，咱们在全国先走一步，卖完妇幼保健院，再卖中医院和中心医院，然后把咱的成绩向全国推广。
在这次会议之后的第二天，该院就开始停业，并将医疗设备就地封存。第三天，除了保健科几名人员留了下来外，其他人都被解散。
4月28日下午，海城市资产经营总公司对妇幼保健院进行公开竞价出售，大连南宇集团以364万元的价格竞买成功。
辽宁海城的医院改革终于引起了相关部委的关注，一场大的医疗改革在全国展开。
1998年5月5日，《健康报》头版头条刊登了题为《拍卖医院不是改革方向——卫生部负责人答记者问》的报道。
这位卫生部负责人在接受采访时说：
去年年初发布的《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》指出：我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，公立医疗机构是非营利性公益事业单位。
因此，全民所有制医疗机构在产权制度改革中，不能简单地与中小企业划等号。对于某些地区“出售”、“拍卖”公立医院的做法，卫生部的态度是明确的，那就是公立医院不能拍卖，也不能出售。
大连南宇集团后来放弃了入主妇幼保健院。但海城市的医院拍卖并未就此终止，资产经营总公司随后将妇幼保健院卖给一个叫白春柳的人。
接下来，集体所有性质的辽宁省内名牌医院——正骨医院，也被该院院长苏玉新以1700万元购得。
到这一年的年底，西柳、英落、王石等18个镇级医疗单位也进行了改制。
计划中的另两所公立医院——海城市中心医院和中医院的产权转让，却一直耽搁了下来。
海城市拍卖公立医院的行为在当时是石破天惊之举，中央电视台在得知消息后，对此进行了报道，报道引起了中央高层的关注。
卫生部专家咨询委员会委员孙东东说，时任国务院副总理的李岚清作了批示，卫生部为此专门前往海城调研。孙东东也参与了此次调研。
调研报告作了否定性的结论，海城市卫生系统的“资本运营”变革被叫停。
公立医院进行产权的改革
2000年2月，根据贯彻中共中央国务院《关于卫生改革与发展的决定》的精神，国务院办公厅转发国务院体改办、卫生部等八部委《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》。由此，医改全面启动。
此次医改的主要措施包括：
将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理，营利性医疗机构医疗服务价格放开，扩大基本医疗保险制度覆盖面，卫生行政部门转变职能，政事分开，实行医疗机构分类管理，公立医疗机构内部引入竞争机制，放开管制，规范运营，改革药品流通体制，加强监管，实行医药分家等。鼓励各类医疗机构合作、合并，“共建医疗服务集团、营利性医疗机构医疗服务价格放开”等。
在上述配套文件出台后，国家和地方才有了一些改革举措，各地方政府也开始积极行动起来。
无锡市政府批转《关于市属医院实行医疗服务资产经营委托管理目标责任的意见（试行）的通知》提出了托管制的构想。
《上海市市级卫生事业单位投融资改革方案》也随之出台，这也是产权化改革的探索，有关部门在地方进行“医药分开”的试点，按照“医药分家”的模式将药房从医院中剥离，但未获得重大进展。
江苏宿迁公开拍卖卫生院，拉开了医院产权改革的序幕，共有100多家公立医院被拍卖，实现了政府资本的退出。
2004年，全国政协举办的一次医改研讨会召开。时任卫生部政策法规司司长的吴明江在会上说，在医疗体制改革中，政府未来将只举办部分公立医院。
国务院法制办公室科教文卫法制司副司长宋瑞霖公开披露：
《医院体制改革指导意见》正在制定，有望在几个月内出台，这个意见的中心思想是，医院改革要走产权改革的道路，国资将逐步退出公立医院。
一时间，对公立医院进行拍卖为主的产权改革呼之欲出。2005年1月，在全国卫生工作会议上，国务委员吴仪对此做出批示：
解决群众看病难，看病贵的问题需要标本兼治，综合治理。
国务院总理温家宝也在十届全国人大三次会议上提出了要切实解决群众看病难、看病贵的问题。为此，卫生部开始尝试制定《关于深化城市医疗体制改革试点指导意见》。
2005年被确定为医院管理年，此活动对于促进医院端正办院方向，牢记服务宗旨，树立“以病人为中心”的理念，规范医疗行为，改善服务态度，提高医疗质量，降低医疗费用，发挥了重要作用。
为此，卫生部发布了《医院管理评价指南》，细化了医院的评价指标。
卫生部副部长马晓华曾经发表讲话，严厉批评了当时公立医疗机构公益性淡化、过分追求经济利益的倾向，并且着重强调：“应当坚持政府主导，引入市场机制。产权制度改革，不是医疗制度改革的主要途径，我们决不主张民进国退。”
卫生部下属的《医院报》头版头条刊出了卫生部政策法规司司长刘新明的一次最新讲话，其标题特别醒目：《市场化非医改方向》。文中指出：
当前医疗服务市场上出现的“看病贵”、“看病难”等现象，根源在于我国医疗服务的社会公平性差、医疗资源配置效率低。要解决这两个难题，主要靠政府，而不是让医疗体制改革走市场化的道路。
当时有不少人提出，我国城市医改目标是医院产权改革、走市场化的道路。刘新明不同意这种说法，他说：
将来的医院肯定要进行产权改革，以后可分为三类，一类是政府所属的医院，政府不但要管医院，还要再办一些医院；一类是社会非赢利医院；还有一类是赢利性医院。政府所属医院应是主导，政府医院与社会非赢利医院要成为卫生服务体系的主体，以此来体现卫生事业的社会公益性质；而赢利医院是补充，并将对它们确定不同的政策。
刘新明表示，国家将医疗服务定位为公共财政支持的行业，这决定了我国医疗市场必然走政府主导与引入市场体制相结合的道路。
刘新明的这一观点，被迅速地解读为卫生部的表态，一时间引起全社会的普遍关注。两个月后，《中国青年报》刊出由国务院发展研究中心课题组负责的最新医改研究报告。通过对历年医改的总结反思，报告认为：
目前中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的。这种结论主要建立在市场主导和政府主导争论基础之上，而正是因为这份报告让2005年成为新一轮医疗体制改革的起点。
2005年9月，联合国开发计划署驻华代表处发布《2005年人类发展报告》指出，中国医疗体制并没有帮助到最应得到帮助的群体，特别是农民，所以结论是，医改并不成功。这一结论，印证了国务院发展研究中心课题组的研究结果。
同年11月，哈尔滨爆出“550万元天价医疗费事件”：
一位名叫翁文辉的老人在哈尔滨医科大学第二附属医院住院67天，花费139.7万元。而病人家属又在医生建议下，自己花钱买了400多万元的药品交给医院，作为抢救急用，合计耗资达550万元。但几百万元的花费没能挽回老人的生命，老人最终因抢救无效在医院病逝。500多万元的天价医疗费让翁家异常不解，患者家属先后写了100多封举报信投递给相关部门。
中纪委、中纪委驻卫生部纪检组，监察部驻卫生部监察局联手组成调查组，对哈尔滨550万天价医疗费展开全方位调查，从患者家属、医院直到卫生厅。
患者翁文辉的儿子翁强接受央视新闻调查采访时气愤地说，他父亲住院期间，67天做了588次血糖分析，299次肾功能检查，平均每天4.5次，而且每天都乘4，我不知道这个4倍是什么意思？67天做了血气分析379次，化验血糖输液1692次，输血968次……
谈到医院的账务时，翁强说道：“最让我弄不明白的是我父亲住院67天，医院收了88天的钱，而且到了8月15日结账时，预交款剩余的8万元成了零。”
对于患者家属强烈质疑药费和化验费，哈尔滨医科大学二附院调查组于9月下旬，向患者家属递交了一份初步调查报告。
调查报告显示，在用药方面，医院不是多收了就是漏收了，没有一份收费单据合格；化验收费单比报告单多出128次，2119份病房化验报告单中，合格的只有35份。天价医药费事件发生后，新华社播发了《哈尔滨一患者：住院两月被收费近140万元》《“最昂贵的死亡”痛揭四大医疗之伤》等文章，在社会上引起强烈反响，一时舆论哗然。
有关人士认为，这起事件是我国医疗服务市场化导致的恶果，集中地反映了当时医疗领域的种种弊端，是一本医德教育的“活教材”。
为平衡患者与医生之间的地位关系，在后来的2008年4月，《医疗事故处理条例》正式出台，但一些医生流露出对可能承担责任的顾虑，表示今后会更多地选择保守治疗，不再会为1％的希望去作100％的努力。显然，这样做的后果将导致患者对医生更加不信任。
不能否定条例的出台将会起到一定的作用，但在缺乏信任的背景下，单纯依赖法律，无法实现社会的良性运行。
