第三节 权力和政治

政府可以对经济的增长产生明显的影响。如果政府处事正确，就会促进增长。如果它们做得太少或太多，或处事错误，就会妨碍增长。在本节中， 我们首先研究为什么会妨碍增长，最后问一下什么样的社会条件才能产生好政府。

（一） 通往停滞之路

我们认为在 9 种情况下政府可能会使经济停滞或下降，这就是：维持不了秩序，对公民进行掠夺，鼓动一个阶级剥削另一个阶级，阻碍对外交流， 忽视公共服务，过分放任自流，控制过严，花钱过多和进行劳民伤财的战争。对每一点都可以说几句话。

软弱的政府在国内维持不了秩序。抢劫和纵火使财产难以保持安全。土匪、劫匪和拦路强盗抢劫旅客，使国内的商业减少。地方首领叛乱，使贸易受损失，把国家投入内战之中。每当统治者去世，必发生争夺继承权的斗争。世界的大部分历史都可以这样写，只是有时候出现了某个强大的帝国， 维护了广大地区的和平。这基本上是一个在全国范围内保持一支有效的警察部队、有效的法庭和一个忠诚的政府的问题。

但是，世界各国人民并不普遍知道这样做的奥秘。政府靠服从来统治， 一旦服从的意志崩溃，要维持秩序就极为困难，需要付出很大的代价。因此， 问题并不仅仅在于建立正确的机构，而是要以自己的行动使人民认识到服从是一种权利并甘愿服从。经济发展可能会使服从比较容易，因为可以把更大的权力集中在政府手里，并以新的武器——报纸及电台——来影响人们的思想。尽管如此，1900 年的世界秩序没有 1954 年那么混乱。

不腐败的政府极少，而腐败是妨碍经济增长的第二个因素。在大多数国家内，文官或政治家，或两者认为自己有权靠贪污、盗用公款、裙带风或使自己得到有利的合同来发财。

实际上，19 世纪是怎样制止这种行为的，使人感到有点迷惑不解。在1800 年，英国的官场生活同其他大多数国家的官场生活一样腐败，但是到

1900 年，舆论发生了很大的变化，从而使腐败风气大大减少了。毫无疑问， 在某些国家内，腐败的原因之一是公务人员薪金太低；如果公务人员的薪金相当优厚，而不比同行业的同行低得多，那么消除腐败风气就会容易得多。无论如何，腐败对经济增长的有害影响可能被大大夸大了。从商人的观点来看，贪污只是对服务的一种支付形式。如果所需贿赂数量不大，同与他们有关的交易的利润有关，如果这种贿赂在签订合同时是可以预料到的，那么像其他成本一样，它们也只是一种成本，在价格中转嫁给消费者。对生意起妨碍作用的是官员们出人意料的行为；不知道谁会突然蹦出来要钱，不知道用多少钱才能收买他。在资本主义前的社会里，商人阶级通常受贵族及王子们的摆布，他们要求提供贷款而无意偿还，他们随心所欲地征税，迫使资本家以易于隐藏和易于转移的方式保存财富。结果妨碍了生产性投资，这就是那些国家的经济中资本主义部分发展得如此缓慢的主要原因之一（第五章第二节（二）。

第三是阶级对阶级的剥削。历史上的例子比比皆是：事实上，马克思主义者认为，只有这样理解历史，才能懂得历史。剥削有许多种形式。最普通的形式是地主剥削农民，在人口过剩的条件下，地主可能拿走农民的一半

产品。在历史上，奴隶制和农奴制也很普遍。这种划分可能完全以少数人拥有财产为基础。另外，还有旨在维护某个种族、宗教或文化集团的特权的其他障碍——比如工业国家里对有色人种的歧视，可能是少数人维护这种障碍，但多数人对少数人保持这种障碍也是同样可能的。当然，还有“阶级战争”，现在预计雇主和雇员将彼此进行这种战争。

几乎所有的政府都在促进某种分化，因为政府通常都从某一个集团得到支持。有反对地主和城市的农民政府；反对农民和工业家的地主政府；白人至上的政府、反白人政府、奴隶主政府、天主教政府、新教政府、资本家政府、劳工政府等，事实上，所有政府几乎都是建立在人类之间可以想像得到的一切分化的基础之上的。“中立”政府从未存在过。某些最好的极权主义政权试图在各阶级之间保持公允的面貌，但是，即使保持公允也不过支持现状而已。民主政府要装得公允没有极权主义政府那么容易，因为大多数的选票总是倒向那些能够鼓动起最大热情的人，除非选民已有一种容忍和理智的传统。

我们感兴趣的是阶级剥削对经济增长的影响。有关的几点是其对社会流动性及对积极性的影响。奴隶制、农奴制、财富集中在少数人手里以及以等级、出生、种族或宗教为基础的一切划分都减少了纵向流动性和职业之间的流动性，从而使社会无法利用一些优先人才担任高级职位，迫使它依靠一些庸才来担任本来可以由优秀人才来担任的职位（第三章第三节（二））。这一点的重要性如何取决于特权阶级的大小及其气量如何。

如果它的人数很多，它可以为所有高级职位提供所需人才。如果它气量大，它会破例起用被排斥在外的阶级的最优秀人才，甚至可能为了加强自己的力量而破例利用聪明的奴隶、犹太人或其他下层人民的才华，同时把其余人牢牢置于俯首听命的地位。为了繁荣，只需要有少量的纵向流动，只是下层集团中最优秀人才的流动。但是，为了繁荣，需要更为广泛地调动人们的积极性，因为最好是人人都积极地充分利用自己面前出现的机会。

对于从前的农奴、奴隶、农民及大多数其他下层阶级的人缺乏积极性带来的影响，现在已经普遍取得一致的看法。对积极性的兴趣主要集中在目前时髦的阶级战争，即雇主和雇员之间的战争上。目前，所有资本主义政府都在朝着对资本家课以重税，利用这种收入来向雇员提供广泛的社会服务这个方向前进。这种政策的两个部分都受到了攻击；攻击对资本家征税的理由是这样做不利于投资，攻击提供社会服务的理由是这样做使工人失去了劳动的积极性以及直接为工人的孩子的教育或者为防止失业、疾病等保险提供经费。从理论上说，由穷人掠夺富人可能会葬送繁荣，这是毫无疑问的；实际问题只是在什么限度内这样做才是安全的。（历史上的事例有：对公元前2500— 2000 年期间埃及繁杂的衰落的原因所进行的一些非常可疑的猜测，

对公元 3 世纪任意征税在破坏罗马帝国的繁荣方面所起的作用所进行的同样可疑的猜测，海地革命的后果的有关例子也是可疑的。如果罗马帝国的例子能够成立，从中得出的结论大概是起破坏作用的是任意征税而不是高额征税。企业界大概能够使自己适应几乎是任何水平的征税，如果它知道该期望什么的话。至于腐败，具有破坏性的可能是无法预料的东西：就像罗马人受到的突然征税一样。）我们可以接受这样的看法，即停滞既可能是掠夺富有创业精神的少数人造成的，也可能是剥削多数人造成的，至于哪种情况适合于这些类别则仍然是不可知的。

第四，政府由于对同外国人交往设置障碍可能妨碍经济增长。我们已经看到了为什么外贸常常是经济加速发展的起点的原因（第五章第三节

（二））。外国人带来了新技术、新趣味、资本和不断扩大的市场。他们也可能带来剥削。但是如果为了防止剥削而把他们完全关在门外，国家也同样失去了他们带来的刺激。大多数国家的政府会情不自禁地阻碍同外国人的交往，因此排外是笼络人心的最可靠的途径之一。另一方面，同样有一些软弱的政府，它们签订协定，为了一点小利而向外国人出让有价值的东西，或者任由外国金融家摆布而失去主权（第五章第二节（三）和第六章第二节（三））。只有最好的政府才能最大限度地利用外国的资金和技术。目前，大多

数欠发达国家都处在对 19 世纪的帝国主义作出反应的状态之中。它们讨厌外国资本和外国管理，它们急于做的是保护自己不受进一步的剥削，而不是利用目前的机会。

第五，政府由于在公共服务方面花钱不够而阻碍经济的增长。发展需要公路、供水、教育、公共卫生等等。如果有足够的机会让私人企业来弥补这种不足，这一缺点并不严重。

政府做的一切事情，私人公司在某个时候也都几乎做了，其中包括修筑公路、提供警察、消防和仲裁。实际上，在公共服务的大多数领域，私人企业是开路先锋，政府只是后来才介入的。但是，它们在各地介入以后，都把这些服务从私人企业家那里接管过去了，因为各地似乎都认为，“公共”服务还是由“公共”当局操办好。无论如何，不管是否需要由政府来操办这些服务，它们能够促进经济增长的方法之一是发展足够的公共服务，因为这些服务是其他事业发展的必要基础。

政府也有重要的开拓工作要做，而许多政府却没有这样做。它们需要

做多少事情取决于它们的私人企业家的人数、质量和冒险精神。国家越落后， 政府开拓的余地越大。

（非常说明问题的例子是伊丽莎白一世时期伯利的经济活动及日本政府 19 世纪末期的经济活动。）需要由政府来支持研究、请移民来建立新工业、保护新兴工业、支持外贸工作、建立农业推广服务、低息提供信贷等等。因此，如果一个落后国家的政府不管是由于懒惰还是由于哲学信念，采取自由放任的态度，那是不幸的。这正是 19 世纪和 20 世纪的大英殖民帝国的不幸。对大英殖民帝国的剥削比对历史上其他任何帝国的剥削都少。

在将近一个世纪的时间内，对贸易特惠没有加以限制，没有征收贡赋， 在经济生活中没有什么等级制度。和平建立了，腐败现象减少了，司法公平地实施了，外贸前进了，公共服务建立和扩大了。但是，这个帝国在经济上失败了，原因正是它奉行自由放任的政策。在农业方面，没有教农民学会新方法，也没有向他们提供新的种子或肥料；在工业方面，没有做任何事情来扶植新的制造业，没有帮助它们度过发展中的困难阶段。因此，总产出的增长速度始终是缓慢的，与受到其他福利措施鼓励的人口增长速度差不多。并不是所有现代帝国都实行自由放任的政策。20 世纪 30 年代，荷兰人在印度尼西亚放弃了自由放任的政策，实行一系列非常有趣的措施，可惜为时已晚， 无法赢得臣民的忠诚。

比利时人在刚果实行强有力的经济政策，看看它的结果是很有意思的。与自由放任相反的是，政府对管理经济过分热情也可能会阻碍它的增

长。科尔伯特认为有必要规定布的宽度，苏联政府认为有必要压制私人零售

业。因为任何一个政府都不能取代人民的积极性和常识，所以一个不许人民发挥积极性和运用常识的政府必然会限制经济的增长。例如，苏联把经济成就归功于中央计划，但这是错误的。它的成功是由于高度的资本形成，就像日本取得的成就一样，而日本并没有采用俄国的计划方式，而且通货膨胀率也没有俄国那么高。如果苏联允许人民发挥更大的积极性，消费者用同样的钱得到的服务的质量就会好得多，农业的产量就会高得多。政府在经济生活中的问题是在计划过多和过少之间以及在国有化过多和过少之间寻找一条正确的道路。这里不宜对这个问题扯得过多，因为本作者在以前的一本书中已经谈过这个问题了。

其次，政府如果把过多的社会资源用于做自己的事情——修建纪念碑、市政厅、金字塔、公园、公路、学校或其他公共服务——也可能阻碍经济增长。政府所有的活动几乎都间接有助于增加其他产出，但是，在这个意义上讲，有些活动产出多些，有些则少些。如果政府把大量的钱用在自己的服务上，就可能把本可以投资在私人部门并产生更大效益的钱用光。在有剩余劳动力的国家里，有时有人为这种大手大脚的花钱辩护，理由是，如果不把劳动力用于这些方面，他们也是失业的。诚然，如果在使用剩余劳动力时不同时使用其他稀少的资源——物资、机平等，那费用是微不足道的，但并不总是能做到这一点。此外，即使浪费地使用剩余劳动力不减少其他产出，有成果地使用这种劳动力则会增加产出。如果有剩余劳动力，用它来扩大灌溉系统比用它来造金字塔好。

如果作为政府经费的税收是用挫伤积极性的办法征来的，那么政府大量用钱除了实际浪费资源外，还可能阻碍经济增长。这基本上是一个方法问题。如果人们知道，他们得把很大一部分收入交给别人，他们可能不愿意作出额外的努力；这一点还不能绝对肯定，因为作用可能是一样的，即为了达到想往的生活水平，有必要更加努力地工作，但是这可能是一种反作用。如果人们作出这样的反应，按产出比例征收所得税和土地税就会妨碍积极性， 如果这些税收比方说高于三分之一，情况也许会更譬如此。但是，如果征收间接税而不是直接税，这种影响基本上可以避免。纳税者通常不知道他购买的物品的价格中含有多少税收，所以只要税收的消极影响是心理上的，采用间接税而不用直接税的办法就可以避免。（我们在前面的第二节（二）中已经看到，间接税可以同直接税一样进步。）此外，税收的变化可能比税收的绝对水平更为重要。人们讨厌增加税收，对任何增税可能都是反对的，直至在他们头脑中的印象消失为止。如果增加的是间接税，效果则可能是使人们增加努力，而不是减少努力。正如我们在第二章第二节（一）中所看到的， 随着人们作出努力的报酬的增加，他们工作的时间减少了，因为他们用不断增加的收入买来了更多的空闲时间。由此得出的结论是，提高税率的效果必然是增加努力，如果所征的税是间接税的话。人们还特别讨厌税务机关可以随意变化的反复无常的税收。如果不是根据收入而是根据商品征收的税收稳定，人们就会使自己适应任何水平的税收，使自己保持“合理的”生活水平。因此，高税率对人们的努力的影响同贫瘠土壤或其他贫乏的自然资源对人们的努力的影响是一样的；生产率低可能激励人们作出努力，也可能使人们泄气，或者与人们的努力毫不相干；对此我们也说不准（见第二章第三节）。

（对提高税率的影响感到有把握是可能的，但是对实行高税率的影响

则仍然不得而知。

因为对一种税的眼前的反应和最后的反应并不一定是一样的。）因此， 如果征收的是间接税，如果避免变化，那么在长期内税收可达到的比例并没有简单的限度，比如 25％或 50％。所以，如果人均实际收入增加，边际间接税增加的幅度大于平均间接税，那么政府的份额将一直增加，但人民的生活水平也将提高，而且由于税收未变，大多数人对此将漠不关心。因此，高税率如处理不当可能会挫伤积极性，但如使用适当的方法，可能不会影响积极性。高税率对经济增长造成的实际负担是，它可能把本来可以作为效益更高的投资的资源用光。

浪费资源的极端的例子是把资源用于不成功的侵略战争，或用于虽取得成功但得不偿失的战争。战争降低了资本形成的速度，使许多有才华和有进取心的年轻人丧生，加强具有军事头脑的人对具有经济头脑的人的力量， 而且与群众的看法相反，对刺激有用的发明毫无作用（见第六章第三节

（三））。为战争付出代价的最近的例子是德国；谁能怀疑如果德国人能避免1914 年和 1939 年的战争，他们现在还会繁荣得多？政府可能阻碍经济增长的方面就是这些。显然，施政得当是很困难的，所以丝毫也不奇怪，大多数国家在大部分历史上经济都未取得增长，而一些最繁荣的国家由于官场腐败而走向衰落。政府花钱既不可太多，也不可太少，控制既不可太严，也不可太松；主动性既不可太多，也不可太少；对外国人既要予以鼓励，又不可受其摆布；既不允许阶级剥削，也不助长阶级战争，等等。看来有些国家在度过这些对立的危险方面比另一些国能干得多。其原因何在呢？

（二）治国才能的背景

需要研究的不是持续一二十年的治国好坏的偶然时期，而是持续一两个世纪以上的长期特征。所有国家在不同时期都会有或好或坏的政府，不管总的施政情况是好、是坏还是不好不坏。延续一个世纪以上的好政府往往会自行长期延续下去，因为它为官员们确立了很高的行为标准，这会成为国家的传统，影响后代的行为。同样，不好的政府长期执政会减少建立好政府的可能性，因为新的一代人生下来看到的就是低标准，无优良传统可循。因此， 在一个国家历史上的任何时期，人们基本上可以根据它以前的历史以及这种历史遗留下来的传统来解释官场的品德。问题在于为什么这个国家有比较好的政府或比较糟的政府的历史。

我们得再次研究一下自然资源及其与人的气质可能的联系。有些人认为，有些种族的治理能力比另一些种族强。如果从文化意义上使用“种族”一词，这不过是重述了我们正谋求解决的问题；如果从生物学意义上使用这个词，这种假说在我们对不同民族的遗传因素有了更多的了解之前，不可能再前进一步了。迄今我们所知道的一点情况否定了这样一种观念，即有利于建立好政府的基因有特殊的地理分布。关于气候的假说也无济于事。看来，在世界各种气候中，在各个种族中，在自然资源贫乏和自然资源丰富的各种条件下，都有好政府和坏政府。人类对资源的反应不能用资源本身来解释。自从柏拉图以来，政治哲学家们一直试图从体制形式的角度来解释出

现好政府的原因，他们说，在民主制、专制制、仁慈的独裁制、君主制成某个哲学家或当时的风尚所支持的任何体制的条件下，好政府存在的可能性就比较大。如果对历史很熟悉的话，就知道这种说法是站不住脚的。例如，意大利有文字记载的历史始于 2500 年以前，其间经历过每一种体制。要排出任何一种体制——比如说民主制时期、君主制时期或独裁时期——并说意大

利在这种体制下始终比在其他体制下治理得好，那是不可能的。这同样适用于有文字记载的历史更长的希腊、埃及、印度和中国。好政府需要把统治者的智慧和被统治者的拥护结合在一起，这种结合并不是君主、民主派或独裁者所垄断的。这样说并不是要贬低制度的牵制作用或体制形式的重要性。民主形式的政府如果对执政者的权力予以充分的限制，就能消除统治过严的弊病。但是，并不是所有的民主体制都包括充分的限制，即使最好的宪法也无法保证选出一个好政府。政府的质量与其说取决于政府的形式，不如说取决于被统治者的素质。

1. 重历史，我们不能说，国家实现自治时就一定比被别国统治时治理得好。正相反，历史上最幸运的一些时期是处于鼎盛时期的大帝国，在广泛的地区内实现和平，提供范围相当广泛的公共服务的时期。20 世纪诞生的新的民族主义政府比它们所取代的帝国主义政府具有某些优点。它们不那么倾向于自由放任，在落后的条件下，自由放任是不合适的。

它们比较关心农民的福利，更加迫切地想保护农民不受地主和高利贷者的剥削。大多数民族主义政府反对种族歧视和妨碍本地人进取心的其他限制。它们有时候能够在强调自尊的基础上唤起参与发展的热情，而在它们以前的帝国是做不到这一点的。另一方面，它们又有很大的缺点。它的稳定程度低得多，有时候甚至不能维持国内的秩序。它们作为一个阶级（有个别例外）比它们的前任腐败。它们往往同城市利益过多地牵连在一起，非常愿意以向农民征税为代价来增进城市的利益。它们很容易产生排外主义。它们所取代的帝国可以在宗教、阶级和种族之间保持崇高的中立，它们却往往放弃这种中立，而进行自相残杀的斗争，等等。在支持自治的人中间，有些比较玩世不恭的人支持自治的根据是，“自治比善于治理好”。当然，不能根据下面这一点来支持自治，即自治始终会带来比别的办法更好的治理。

对待我们这个问题的另一种态度认为，解决办法在于同一种文化。如果一个国家的成员都是同一种族，信仰同一宗教，使用同一语言，他们就会减少争吵，可能养成一种宽容的习惯。如果财富也广泛地分配，没有巨富和赤贫，政治生活就会比较简单。另一方面，同一种文化虽然会消除产生某些斗争的原因，但不能保证政府会积极地或明智地行动。此外，一些最好的政府却是比较公正地统治着许多种族、宗教和文化的帝国政府。

宽容是在许多土地上生长的植物。

对那些相信原罪的人来说，好政府在一个国家的历史上始终是一个暂时的阶段，因为人类无法防止政府走向导致经济停滞的某个方向。于是，野心勃勃的国家就会情不自禁地发动一系列的侵略战争，在几十年内，可能会带来收获，但是最终会使国家毁灭（第六章第三节（三））。或者如果和平保持了几十年，官僚们就会出来过分增大政府开支，沉重的税收会把国家毁掉。或者控制经济和纠正错误的欲望过于强烈，无法抑制，大量的控制条例会窒息个人积极性。或者政府不可避免地卷入阶级纠纷，干扰企业家，把农民置于农奴状态，支持剥削或者限制积极性。如果我们这样看问题，那么鉴于人类智慧的局限性及等待着不谨慎的政治家的无数的诱惑，令人感到奇怪的倒并不是人类历史上好政府多么少，而是与此相反，好政府多么多。

如果我们想在本书中找到了解人类历史的线索，我们是找不到的。也许线索是不存在的。我们对人类行为作出的每一个解释本身只是提出了另一个问题。如果我们要问为什么每个民族作出了某种选择，答案通常要从该民

族的历史中去找。但是如果我们要问它为什么会有那种历史，我们就会重新回到神秘莫测的宇宙中去。幸运的是，并不是所有的答案都得依靠历史。如果一个国家在适当的时候很幸运地拥有正确的领袖，它就有可能开创新的局面。归根结底，历史只不过是人们对他们时代的挑战如何作出反应的记录。所有国家只要鼓起足够的勇气和决心，都有它们可以抓住的机会。