行政

中华帝国有一个不可思议的地方，就是它能用一个很小的官员编制，来统治如此众多的人口。为了说明这一点，必须先看一下地方官员是怎样行使职权的。

一个由北京任命的县官来到的地方，那里不是根本没有地方当局和地方权力机构的；他的首要任务是和地方上层人物搞好关系。他在北京被皇帝召见后，就通过驿站前往该县就职。他沿着驿道每天从一个城市到另一个城市，一站一站地行进，也许要走一个月或更长的时间。每到一站，他会受到地方官员的接待，并在驿站下榻。当一个地方长官最后被簇拥着走向他就职的县衙门（即一个由官署、住宅、监狱、仓库、栈房一起组成的大院）时，他通常会带来两类私人助手：第一类是他个人的雇员；第二类是他的私人幕僚，他们是行政事务方面的顾问或行家。这些人被称为幕友，他们都具有士子的身份，通常是取得功名的人，尤其擅长法律和财政方面的事务。雇员和幕友的薪俸都由该地方官自己开销。他们和该地方官一起来到一个陌生地区，因为有名的“回避法”禁止官员在自己的省份任职，这使他和他的幕僚都成了外地人，他们可能不懂当地方言，也与当地的利害关系没有瓜葛。

这些新来的人在他们的衙门里会发现两种人：第一种是书吏班子，他们处理衙门内部的日常文书工作，并且熟悉公文档案和某些专门事务；第二种是从事外勤的衙役，他们代表衙门与老百姓打交道，负责维持秩序、收税和缉捕罪犯等工作。这些地方官的班子中的本地人，当然在地方上有着广泛的根基，所以地方官的首要任务就是按照自己的意愿驾驭他们的工作。因此，他安置他的私人雇员把守衙门的大门，以控制出入，并派他们主管文案以处理文件。这样就可以在皇帝任命的外地官员和当地机构之间建立起平衡，外地官员则通过这个机构来行使他的职权。

一般的地方行政官职权的一个特点，就是他在表面上管辖着一个约有二十万到二十五万居民的地区，地方长官是中央政府任命的该地唯一代表。这种表面地位造成的结果，就是地方长官只有在与当地绅士头面人物的密切合作下，才能做他的工作。在理论上，他须具备的主要优秀品质是要“亲”民，但实际上，他必须与上层分子保持密切的接触。北京依靠他与他们的合作来维持稳定。朝廷必须防止县级政府演变为纯粹维持绅士的政权，为此必须经常向绅士灌输恤民的思想。没有一个王朝能够建立起比绅士所希望的更好的政府。简言之，清朝的中央政府是高度集权的，但集权又是极为表面的。它防止出现地方自治，但又对地方官员委以要他与地方上层合作的重任。规章是僵死的，但却放之四海而皆准。它们必须在各地方贯彻。要官民遵奉它们，得威之以刑，但通常是靠协商来实现的。

地方政府的另一个特点是它没有独立的预算，它们被指望用当地征收的陋规自行支付费用来进行工作。这样，它们由于包税的积习而腐化起来（至少按照近代西方的标准来说是腐化了）。政府指望按预定的总额得到税收。衙门的书吏和差役都靠陋规维持生活，地方长官则靠他取得的当地税收，一方面维持行政开支，一方面上缴摊派的税收定额。因此，清代面临的不是废除不正当的勒索的问题，而是取消过分勒索的问题。

这就产生了一个既得利益集团的政府。它大大地偏向于当地缙绅之家；他们能够对纳税做出最巧妙安排，使得事实上按照税率递减制纳税，即富人

按财产的比例纳税较少，而穷人纳税较多。如果谁变得相当富有，并且有优越的社会关系，他就可以向政府交很少的税。绅士利用他们的功名身分、特殊关系和特权干预地方行政，可以说不是代议制政府的形式，而是上层人物统治的形式，即使当绅士们认真地实行父母官式的和爱民的统治时也是如此。结果是：清政府政治的清明和效能在很大程度上取决于各地区当地居民的道德和绅士头面人物的操守。①

因此，清王朝政府又有了另一个特点，即是它具有人的特性。皇帝被渲染成父亲般的人物。官吏和绅士对他和他的家系的忠诚，是出于具体的个人关系，而皇帝对帝国的统治是靠他个人的每日统治活动来进行指导的。他的王朝能够取得权力，最根本的一条是由于它有能力对中国的国家和社会实行统一的统治。中国的统一在今天民族主义的语言里有它的现代意义，即要使中国能够立足于世界民族之林。但是在现代以前的时代，统一的真正价值是通过镇压内乱、地方上的无政府状态和盗匪的骚乱给中国人民以安全。在过去，分裂就是灾难，这首先是因为它对上层和老百姓都同样意味着内战和不安全。统一意味着和平，从而带来了丰衣足食。这是一个至迟从战国（公元前 403—221 年）时期起就彻底建立起来的中国的价值观念体系。和平和秩序支持着王朝的统治。这两者的实现依靠的是一个王朝的中央权力，王朝高居于地方官僚统治之巅，而在官僚统治下面则通过宗族关系和绅士领导集团的忠诚来维持对地方的控制。这种忠诚是儒家学说的产物：只有通过儒家学说，才能理解中国传统的政治形态。

政府统治的活动可以区别为两类：一类是往下只到地方县一级官员的正规官僚机构的活动，另一类是由各地缙绅之家进行领导和施加影响的非正规的网状系统的活动。这种区分在解决纠纷时就很明显。一般说，地方官的法庭只是在非正式的调停无效时才进行法律解决。鼓励通过家庭、宗族以及同业行会和其他非政府机构来解决争端。正式的“族规”责成族内的成员尽可能避免法律诉讼，要他们在族长的主持下在族内解决一切争端，而不为衙门吏役所左右。因此，民事诉讼和商务争端尽可能留给宗族、商业行会和其他非正式的机构去裁决。

清律列举了大约四千种犯罪行为，同样也逐一列举了对这些犯罪的处罚。刑罚分为五等：第一等是笞，第二等是杖，用于大约一千种犯罪行为。常例是笞一百折为杖四十，但因受刑以后会感染，这对生命仍有严重的威胁。第三等是徒，服这种刑时，为了使囚犯能经常吃饱饭和得到照顾，就要通过贪污的狱吏的服务，这需要给他们花很多钱，以支付各种开销和行贿。第四等是流，或是终生、或到远方，或在边疆服军役。最后，最重的刑罚是死刑，适用于大约八百种犯罪行为；死刑又有轻重之分，逐步加重，包括绞、斩、曝尸、磔裂（即“千刀万剐”）。

清朝的司法体系从下到上大致有六个地区等级。它从一千五百个县和相当于县级的地区开始，然后上升到高一级的一百八十个府和十八个省。再往上，案件送交京师的刑部审理，由刑部再呈送第五级，即三法司。皇帝是最高一级。他可以批准或驳回下面呈上来的有关死刑案件的拟审意见。这个体系组织很严密，判刑执行得也极为认真，至少从记载看是这样。在判决时要

① 瞿同祖：《清代中国的地方政府》；瓦特：《中华帝国末年的县官》；王业键：《1750—1911 年中华帝国的土地和租税》。

引用案例，但这种引证并不具有法律上的约束力，只是作为类似的案例提出来的。

实际上只有笞杖之刑通常是在县一级定案，向上申报即可。县长可以即时处理一些情节较轻的案件，可是必须把包括徒刑或更重的判决在内的严重案件报送上级，附上拟审意见。县幕友对他进行指导，但幕友是不能出庭的。县令通常受到催迫，得在一定的期限之内拘捕罪犯，并在一定的限期之前结案。例如，强盗作案之后，必须在四个月之内破案。因此，县官也得给他的衙役规定限期，并根据完成任务的情况对他们进行奖惩。知县可以在法庭里对原告和被告双方进行刑讯，使用标准刑具来鞭笞、掌嘴或拶指和拶踝骨等。只有根据某条特定的法律条款，才能进行判决，还要有关人犯写出供状、画押、并接受判决。但是，如果判错了案，县令就要受到严惩，如果证明是他的错，他就应身受冤屈者受的刑罚。

县令在执法时，既要遵循晚清法典中四百三十六条基本法律条文（律），又要遵循一千九百个左右补充案例（例），而这两种法律条款还可能互相矛盾。法律既不是主要的，也完全不带普遍性，而它的含义又是模棱两可和含混不清的。因此，县官必须小心翼翼，当他作为一名法官时，地位是很不可靠的。他还不得不为牵扯到案件中的私人利益所左右，做出不致引起绅士阶层会通过其他途径向他的上司表示不满的判决。对于任何一个县令来说，当他坐在法官席上时，断官司是一件令人头痛的事。在老百姓当中，打官司对有关各方都是一场灾难。花在衙门差役身上的钱，可以使被告和原告双方都倾家荡产。因此，在清代的中国社会中，诉讼只起着较小的作用。皇帝的谕旨甚至劝诫老百姓不要进法庭。反对上法庭的偏见波及到那些以写状纸为职业的人。他们被责难为煽起争讼的人。在这个没有律师的国度里，从事法律活动的职业得不到承认。最主要的是，法律被看成是应该在家庭和宗族里通行的个人关系的支柱。法律体现了儒家的社会准则。当这些准则得到严格地遵循时，就不必诉诸法律了。①

总之，结论只能是这样的：传统的中国在地方一级是受扩大了的家庭或者说受宗族的支配，这在相当程度上是因为传统中国是等级名分结构的主要支柱，而这个结构是遵循着有关宗族关系的经典教义而在起各种作用的。宗族教导人们要顺从长上，对父亲或丈夫，对绅士或官长都应如此。官僚政治及其进行政治控制的各种机构代表着统治者，并想方设法向统治者效忠。但官僚政治在老百姓的生活中起的作用较小，宗族制度则起着主要作用。在现代革命中，平衡改变了，现在官僚政治居于支配地位，而家庭-氏族制度则被弄得七零八落。但对于十九世纪初期的清代，我们只能在旧的基础上才能加以理解。

清帝国的政府组织保留着明代从 1368 年起建立的三大机构：由天子统治和主宰、由朝廷领导的文官政府；在长城以内和边境地区维持秩序的军事组织；以及对各级政府的行政情况进行严密监督的监察系统。这个王朝三权鼎立的每个部门都是从明朝承袭下来的，满洲人只是进行了某些修补。

在文职行政机构方面，中央政府由六部组成，各部之首是满、汉大臣和副大臣，他们一起行使职权。这种包括六方面的体制是从唐朝沿袭下来的，它把各种行政事务划分为吏、户、礼、兵、刑和工六类。这种六方面的体制

① 卜德和莫里斯：《中华帝国的法律》，以及此书中所引的著作。

也反映在从省到府县政府的各级衙门里。十八个省的巡抚除少数例外，都与总督共同管理他们的辖区，而总督在大多数情况下管辖两省，因此，每个总督和两个巡抚共事。通常清代的巡抚是汉人而总督是满人。他们各自都有自己的私人卫队。总督和巡抚一般联名向皇帝呈报本省的各种事务。在他们下面的各级地方行政和机构中，道是由两个以上的府组成，府又包括两个以上的县，县是最低一级，全国共有约一千五百个县或相当于县的机构——道员、知府、知县这些职位几乎全由汉人担任。

在军事部门，清朝的绿营是从明代遗留下来的驻防军（卫和所）衍化出来的，在遍布全国各地的小哨所驻防。满洲人在这种军事组织之外增加了自己的军队——旗兵——做为最主要的后备力量。早在占领中国北部以前，尚武的满洲民族就建立了合军政为一体的“旗”。在旗这种制度下，有战斗力的满族男子都按其出身分属八旗中的一旗，并在不同地区拨给他们一份土地为谋生之用。在这个基本的行政结构之外，还增建了蒙古八旗和汉军八旗。加在一起，这二十四旗就是一支召之即来和直接效忠于清王朝的攻击力量。八旗的军官由皇帝任命，他们的生活资料由朝廷以土地或俸禄的形式授予。各旗在任何地区都没有根据地，而清朝在擢升军官时则着眼于不致出现私人派系，从而不使出现对朝廷不忠的行为。

监察机构的主要代表是都察院，这也是从唐朝和唐以前沿袭下来的一个机构。都察院的人员从正规的文官中抽调，任期数年，然后再回到一般官府中任职。他们在京师六科和按省分设的十五道中任职，其职掌是体察民情，对同僚们进行纠察弹劾。御史在古代向君主进谏的职掌在清朝并未完全废弃，但已退居于次要地位。还有一些其他机构也代表皇帝管理政务——首先就是宗人府。对宗人府的亲王们则谨慎地防止他们插手朝廷和各省的权力，但在必要时，可以召他们前来处理某些重大问题。宗人府是为皇帝储备得力助手，并且是培训他们效忠嗣君的场所。按照清朝的传统，皇帝临终时将继位皇子的名字置放于一密封盒中，而他的遗愿便具有祖宗之法的威力。诚然，这并没有制止康熙诸子之间的兄弟相残，也没有阻止人们怀疑继位者雍正篡夺皇位（最后，雍正将他兄弟中的五人置于死地）。宫廷的宦官也是实行监视的另一类重要人员，因为宦官是后宫必然产生的特殊产物；反过来，后宫之所以需要，是为了生育众多的皇子，以便有可能从中挑选出才具优长的皇位继承者。明代宦官专权的经验教训，使得有清一代建立了严格的制度防止他们掌握权力，他们一般是不准干预政务的。清政府最初不是在宦官当中而是在汉人奴仆（最早的家奴）和在旗的汉人中找到了他们最可信赖的臣仆，在清朝统治的头一百年，这些人担任了许多高官要职。但是宦官在皇宫中仍然是不可或缺的。最后，在十九世纪后期慈禧太后这位女主当权时，他们又曾有过短暂的黄金时代。

皇帝高踞于文官政府、军队和监察机构三大支柱的顶端，他在日常政务中操持着那些或者协助他维护权力，或者帮助他行使权力的为数众多的机构。专门的机构处理皇家亲贵、皇族以及旗民的事务，对宫廷内务，则与宦官一起处理。内务府财源很广，有皇庄、专门的税收和贡物（包括广州贸易的特税和贡物），有对人参和皮毛的垄断，有罚款和籍没的家产以及官窑和皇家织造，因此岁入很大。但是这些巨额的财富是保密的，是满清皇朝的特别支柱，它与政府的收入完全分开。

在北京的几百个官署里，数以千计的书吏将几十万件文件誊录和归档。

在这整个抄写和传送的过程中，传统上有内廷和外廷之别。外廷是正式的最高机构，它由六部和包括从明朝承袭下来的内阁等其他高级官署组成。内廷则是皇帝的较不正式的顾问和帮手，主要是亲王、后妃、宦官等人，他们以个人的身份协助皇帝处理政务，其中最初包括有挑选出来进行这类工作的内阁大学士，后来则名为军机大臣；后者最初为了处理军务于 1729 年前后设立，他们组成了一个更不正规但却更有实效的机构。皇帝的意志通过这些名目不一的工具和复杂的程序形成和表达出来，做出这个金字塔式的政府的最高决定。

在政务过程中，各省高级官吏给清帝本人的奏章是通过驿站传递的。清朝统治者通过这种制度从遍布全国的可靠的官员那里获得情报，他们可以向皇帝进呈只有天子本人才能亲启的“密折”。在这些批复的文件上，也许有皇帝亲笔批示的谕旨，或有关道德伦常的训谕。也可能有比较高级的官吏甚至老百姓的请愿。皇帝在对他们进行批复时，便颁布解决问题或对建议做出决定的敕令，这些决定又通过驿站送出，在许多情况下，它们由几家商号以所谓邸报的形式在宫廷之外张贴，以供传抄并分发至各省省会。①

天子在理论上具有无所不包的君权，但实际在相当程度上却是虚有其表的，他的统治就是这种理论与实际二者的结合。君主支配着社会的最上层，不但控制着军队的指挥和民政，而且还通过诸如对食盐的专卖，以及对一切大规模经济活动的特许和调节来控制国民经济。此外，皇帝就是圣人，他的起居行为能树立一个有教育意义的道德典范。他发布道德伦常方面的训谕，同时，他也是鉴赏各种优秀艺术的行家和文学风格上的楷模。他的统治既讲究礼仪，又完全集中于个人，而且在理论上还是无所不能的。但皇权这样集中的结果，就使他的统治机器浮在上面了。

虽然皇帝可以控制国家和社会的最上层，但他在官府看不上眼的平庸老百姓的日常生活中，却只是一个象征。皇帝的官员从来不去大多数中国人民住的乡村，只是在作为农村生活中心的集镇才有衙役代表他们。因此，我们对十九世纪早期的中国的了解不会全面；相对地说，我们对帝国上层的制度有较多的了解，而对人民大众的生活则知之甚少。民间的道教和佛教所以能够在农村社会里盛行，是因为它们已经被迫一直保持分散的形式，不能再提供与统治结构相对抗的或取而代之的组织。习俗保存了丰富多采的庙会、宗教仪式和节庆日活动，它们有着宗族的支持和地方绅士的领导，但和官方的关系却非常疏远。这就在强大而又脆弱的国家机器与老百姓不断发展的自给自足生活之间形成了勉强的平衡。

清代的钦定儒家思想的宏伟构思，把道德和政治结合了起来，并且把社会秩序和宇宙秩序融为一体。它实际上乃是掺杂着儒家和非儒家学派各种成份的混合物。最初，经典的儒家教义强调道德榜样和善良行为对公众的薰陶，以便使社会的身份等级制度不受触动。但是早在西汉时期，帝国政府又对儒家的教义添加了某些法家的学说。它们包含两个方面的内容，既强调使老百姓就范而实行的刑法和奖惩手段，又强调指导掌权者进行统治的方法。法律和方法二者都由那个意义含混的术语“法”来表示，因此，所谓法家学派也可以称为执政者的学派。按照他们的观点，掌权者首要的任务就是在官吏队伍中发挥人的才干，保证他们正常地履行职责，他自己则充当最高的主宰以

① 吴秀良：《中国的通讯联络与皇帝的控制：1693—1735 年密折制度的演进》。

保持政府的运转。因此，在清代官员老于世故的从政手段和他们用以应付政府各种问题的“经世致用之术”的背后，有着一个十分古老的传统。

除了这个钦定的儒家学说和法家学说的混合物外，清政府还有另一套性质相同的原则，这就是把官僚政治的和个人-封建的组织方法结合起来。从远古时代起，中华帝国就产生了官僚政治的特征。汉代的皇帝给一个官吏一定范围的辖区、一定的俸禄和固定的职责，通过文书来往给以指示，并对他的权力加以一定的限制：这一切都是为了保证使这个官员能正常而不断地完成其任务。中国古代的这种不徇私情、客观公正和有明确权限的吏治，颇有点“现代”味道。从公元前 221 年秦朝统一开始，不断加强的中央集权政权，通过任命官员建立郡县一直在推广这种官僚政治体制。可是就在同时，一种个人的或个人-封建型的政治继续和官僚型的政治平行发展。这不但明显地表现在皇帝任命官员时着眼于他们对皇帝本人的忠诚。而且他还继续给他的亲属和支持者分封采邑和爵位。每一代天子都保有一个由忠于他本人的藩封组成的寡头政府。他也继续要求他们进贡和效忠，如果外国统治者希望与中国保持关系，中国皇帝也要他们纳贡和效忠。我们在这里采用中世纪欧洲封建时代流传下来的英语术语“fief”，“vassal”和“tribute”是经过深思熟虑的，因为中文的术语（“封”相当于“fief”，“藩”相当于“vassal”，以及“贡”相当于“tribute”）看来有着极为相似的含义。甚至每当涉及到皇帝的恩泽和官僚的感戴和忠顺之情时，官僚政治在习惯上也用带有人情的术语“恩”和“忠”来表达。这些封建术语也和王室家庭内部的亲戚关系交织在一起。

实际上，在清朝的政治生活中，儒家和法家，官僚政治和封建主义的原则都很明显。例如，从宋朝沿袭下来的保甲连坐制就是法家的手段，它使所有的居民都因邻居出事而受到牵连，这样就导致他们为维护法律和秩序而相互监视和告密。保甲制要被组织得不让它落入地方绅士领袖之手，并且打破自然村的界限，使地方的影响仍然是分散的，而县官则可以通过任命保甲长来维持自己独立的统治机构。

对老百姓进行思想控制的其他手段则带有明显的儒家色彩 ——例如，祭孔的大典以及清初为劝诫老百姓安分守己而宣讲乡约和宣读皇帝圣谕的制度就是如此。当然，考试制度主要是儒家的手段，它鼓励那些企求入仕的有才之士进行自觉的自我训练。此外，地方上还建立了对老年人和德高望重的人的旌奖制度，以表示对长者和善行的尊敬。①

① 萧公权：《十九世纪的农业的中国与帝国的控制》。